【吕志茹】根治海河工程投资方式新探

　　新中国成立后，党和政府开展了大规模的农田水利建设，包括江河治理与农田水利工程。1956年，国家制定水利建设的原则为：“兴修水利，保持水土。一切大型水利工程，由国家负责兴修，治理为害严重的河流。一切小型水利工程，例如打井、开渠、挖塘、筑坝和各种水土保持工作，均由农业生产合作社有计划地大量地负责兴修，必要的时候由国家予以协助。”［1］由此逐渐形成大型水利工程由国家负责、小型农田水利工程实行民办公助的投资方式。所谓国家负责，是指国家领导、国家投资；而民办公助，则指群众自办，国家适当予以补助。实际上，由于当时国家财政困难，在实践中并未完全遵循这一原则。据笔者研究，在1965~1980年进行的根治海河工程中，农村集体为治理海河投入大量粮食和款物，事实上带动了一种新的投资方式——公办民助74的形成。本文拟对此进行详细分析，以期深化人民公社时期水利史与乡村史的研究。

　　一

　　1963年，海河流域爆发了历史上罕见的大水灾，灾情非常严重，仅对海河流域大省——河北省的统计，直接经济损失就高达59.3亿元，间接经济损失亦达到13.1亿

　　元。［2］在人民群众生命财产遭受巨大损失面前，党中央决定要根治海河。11月17日，毛泽东发出“一定要根治海河”的号召，根治海河工程的准备工作紧锣密鼓地展开。

　　根治海河工程涉及河北、山东、河南以及北京、天津多个省市，由于河北省占据了海河流域大部，成为根治海河的主要力量。该工程被列为国家级工程，由国务院和水利电力部（以下简称水电部）75直接领导。按照大型水利工程由国家负责兴修的原则，根治海河的第一战役——黑龙港地区排水工程的设计工作于1964年上半年基本完成，总投资不包括支流河道，需要3亿多元。但这一规划报送中央审批时却遭到了批评，中央认为河北省的治水工作没有认真贯彻自力更生的精神。［2］(p.138)

　　面对批评，1964年8月，河北省水利厅向河北省委递交了检查报告并在全省水利系统开展了“是依靠群众治水，还是单纯依赖国家”的大讨论。这次大讨论使大家认识到：“发扬依靠群众，自力更生的革命精神，是多快好省地进行水利建设的唯一正确道路。”［3］在统一了思想认识后，治水规划的导向逐渐向群众自力更生的方向转移。那么，采用什么样的具体方法来实施呢？因无先例可循，地方政府需要在实践的基础上进行摸索。于是，宣惠河疏浚工程成为河北省大规模根治海河工程的试点。

　　宣惠河是河北省沧州专区南部南运河以东的一条主要排水河道，流经河北省吴桥、东光、南皮、孟村、盐山、海兴6个县入海，全长165公里，流域面积3000平方公里。由于受黄河改道的影响，该河地形复杂，河道淤塞，排水不畅，经常形成涝灾。1963年海河流域发生大水灾时，海河上游来水凶猛，但洪水主要通过干流排泄，对该地区的影响不是特别严重。而1964年夏季，河北省中南部降下大暴雨，宣惠河排水不畅的矛盾越发凸显，流域内形成严重的平原沥涝，淹地达200万亩，土地盐碱化程度不断扩大，由几十万亩扩大到130万亩76，治理工作迫在眉睫。有关宣惠河治理曾经有过比较详尽的规划。1962年制定的治理规划“是一个全部由国家投资的规划。这个规划没有被批准”。［4］投资问题解决不了，该河治理被搁置。1963年海河流域大水灾后，在地方政府的领导下，1964年春，宣惠河流域的吴桥、东光等县的广大群众，自己动手在宣惠河上游挖了一百多万立方米土方，使当年极其严重的内涝灾害有所减轻。这给水利部门很大启发：“必须把治水思想放在依靠群众、贯彻自力更生的基点上来，全部依赖国家治水的思想和做法是极其错误的。” ［4］

　　为了压缩投资成本，河北省委要求对宣惠河的治理规划进行大幅度修改。随后，设计人员深入现场调查研究，重新规划设计，将以前设计中的“旧桥一律废弃，全部新建高标准钢筋混凝土桥”改成比较节省的新方案，将桥梁按主要用途分类，汽车和拖拉机桥仍为钢筋混凝土桥，但改用速度快、造价低的井柱建桥法施工；大车桥和人行便桥则采用碌碡桥77进行改造。对此，《河北日报》发文指出：“群众都说，国家的钱也要省一分是一分，碌碡桥我们自己修修补补就行了，为啥偏要拆掉它，叫国家花钱建新桥呢。”［5］经过修改，工程投资成本大大压缩。为了使设计更加符合实际，设计组还积极听取干部和群众的意见。当他们在南皮县凤翔、董村一带测量时，有社员说：你们光管大河道，不管小河岔，几年泥沙就把大河道淤塞了，等于白挖。他们通过实地勘察，证明社员的意见是对

　　的。［6］但是，如果同时治理支流，工程量会大大增加，也需要加大投资，条件不允许。最终通过和基层干部群众协商，决定在不增加国家投资的情况下将干流河道和支流河道分开治理，同时进行，即在上级组织实施干流治理的同时，要求当地社队出工对支流河道进行配合治理。

　　在施工方面，中共沧州地委和专署领导与群众商量，根据“少花钱，多挖土，快开工，早受益”的原则，把干流工程的工资改为半义务性质，支流工程一律民办公助，一般桥涵工程由国家补助材料，群众自办。这样一来，虽然增加了土方，整个投资却比原来规划指标节省2/3。［6］在精心规划下，宣惠河的投资预算大大降低。

　　1964年11月1日，宣惠河疏浚工程开工，当年冬季由沧州专区6个县出动民工7.8万人，第二年春季出工6.3万人［7］，在施工中处处体现了节省的原则。例如，按照规划为民工搭建工棚需要300万元，投资很大，民工们便自带材料和铺草，搭起了省钱实惠的窝棚，或者靠河坡挖窑洞歇宿。仅此一项，就为国家节省开支200万元。施工初期，河里积水很多，工地上准备的排水机具不敷应用。为了不影响工程进度，民工们马上回生产队或在当地想办法，弄来了水车、水泵、水戽等机具。他们组成了排水突击队，只用十多天时间，就把积水排净，不仅保证了工程进度，还大大节省了排水费用。［4］在施工过程中，他们还发明了一些新的方法，比如在治理流沙过程中采用了缓坡蝶形开挖，比桩柳护岸的方法节省了大量木材；在运土中采用了扒旧堤运土，缩短了运距，减少了土方工程量。

　　1965年5月20日，宣惠河疏浚工程竣工，原规划需要3年完工的工程缩短为一个冬春，工程规划总投资经几次修改设计，从3998万元降低到1580万元。在施工中，由于千方百计节约开支，实际只用了1200多万元，并且多挖土方70万立方米，多建桥涵建筑物34座。 ［7］此时，根治海河工程尚未展开，从中央到地方都希望摸索出一个切实可行的施工方案。因此，作为海河流域中一个较大的河流治理工程，宣惠河疏浚工程带有明显的实验性质。由于依靠了集体和农民的力量并处处厉行节约，投资额大幅度减小，符合中央提倡的勤俭节约精神，宣惠河疏浚工程“为根治海河树立了一面红旗”，［8］由此成为河北省甚至全国水利工程中一个“自力更生、勤俭治水”的典范。

　　宣惠河疏浚工程的经验主要体现在两个方面：一是投资上能省则省。例如，桥梁分类建设，能利用的继续利用，能改造的不重建，施工上采用造价低的新方法。二是施工中能省则省。由当地农民半义务出工，工棚物料、施工工具、排水机械等材料一律由民工自带。通过这些措施使投资成本大为缩减。在施工组织上更为重视农村社队的力量，包括调遣劳力自带工具和工棚物料等。这些经验和方法被后来的根治海河工程所采用。1965年3月9日，《河北日报》发表社论指出：“在水利建设中，不仅是小型工程要充分发动群众，坚持自力更生；就是必须由国家补助和投资的工程，也必须充分发动群众，发扬他们自力更生的革命精神，凡能自己克服的困难，就坚决自己克服，凡能节约下来的投资，就一文钱也不多用。”［9］之后，无论是在大型水利工程中，还是在小型农田水利建设领域，发扬大寨精神，自力更生、勤俭治水成为主导方针。

　　1965年8月10日，全国水利会议在北京召开，会上明确提出：“勤俭办水利是水利建设的长期方针”，“在规划、设计、施工、管理、科研中，要为节约一元钱、一方土、一度电、一个工日、一寸土地而斗争”。78 9月，在根治海河工程即将开工之际，河北省开展了大规模宣传教育活动，指出：“国家要建设的项目很多，财力、物力都是有限的，不可能把所有的建设的项目全部包起来。因此，如果我们单纯伸手向上，一切依赖国家，就得推迟建设速度。这样，对国家、对集体、对个人都有百害而无一利。如果我们贯彻自力更生的方针，主要依靠自己来干，就可以加速工程进度，提前把水治好。”［2］(p.236)由此看出，在国家财力有限的情况下，依靠群众、减少国家投资逐渐成为水利建设的基本原则，正是此种指导思想带动了根治海河工程投资方式的改变。

　　二

　　1965年10月15日，根治海河工程正式开工。16日，《人民日报》以《宣惠河疏浚工程充分体现大寨精神》和《水利工程设计革命化的一个范例——宣惠河工程设计是怎样诞生的》为题介绍了宣惠河的治理经验，并刊发社论《依靠五亿农民办水利》，要求各地学习大寨精神，自力更生、艰苦奋斗，勤俭办水利，明确阐明了国家在水利建设上的态度和指导方针：“依靠五亿农民办水利，并不是说国家对兴修水利就不给予支援。国家今后仍然要有计划、有重点地投资兴办一些大中型骨干工程；群众自办小型农田水利，如果确有困难，国家还是会适当给以支援。但是，一定要看到，国家的资金是有限的，而要办的事情很多，不可能把更多的资金用于水利建设。因此，凡是依靠集体和群众能够办到的事，就不要依赖国家。就是主要由国家投资兴建的工程，也要依靠群众，在最大限度地调动农民积极性的基础上去进行，使有限的资金发挥更大的效益。”［10］由此，国家明确指出了水利建设的基本导向，即大型水利工程建设也必须要依靠群众的力量。

　　河北省根据治理宣惠河的实践，对根治海河的第一个战役——黑龙港地区排水工程的投资计划进行了大幅度修改，投资减为1.25亿元，仅为最初规划的1/3，报送国家审批后，国家核准投资1亿元。之后，河北省又对初步设计进行了进一步修改，黑龙港地区排水工程的土方施工定额比宣惠河提高了33%，土方综合单价比宣惠河降低了25%。［11］本着“少花钱、多办事”的精神，整个工程投资减为8850万元。在出工政策上，根治海河工程采用了“生产队集体出工，义务劳动，国家管饭，不计工资”［2］(p.260)的方式，由生产队无偿提供劳动力，民工自带工具和工棚物料参加海河治理，生产队给民工记工分，民工参与本队的年终分配，国家适当补贴民工生活费及工具维修费、折旧费等。

　　在“自力更生、勤俭治水”精神的指导下，黑龙港地区排水工程首战告捷，最终仅用8400多万元。经中央批准，将节省下的1500多万元修建了津浦铁路子牙新河大桥和石德铁路滏阳新河大桥，还完成了根治海河第二个战役的其他准备工程。［12］黑龙港地区排水工程的成功实践为根治海河工程打下了基础，积累了经验。此后在根治海河过程中，无论在施工还是管理方面，均以黑龙港地区排水工程为参照，尤其是该工程“依靠群众勤俭办水利”的指导思想成为大规模治理工作的基本原则。

　　在根治海河过程中，各地都把节约作为一项主要工作来抓，“自力更生、勤俭治水”是最常见的口号，依靠群众、自力更生，省之又省成为根治海河工程的基本原则。由于海河工地的各项补助标准较低，为了保证工程能够顺利进行，出工社队开始出粮、出钱进行贴补，治河的压力逐渐向农村集体转移。由此看出，从根治海河工程的序幕——宣惠河疏浚工程开始，基本改变了大型工程的投资方式，由国家投资开始向依靠集体倾斜。对于此种方式，《人民日报》指出：“在去冬今春确定的工程项目中，不仅大量的小型工程，全部依靠群众自办，就是大中型骨干工程，也普遍采取了义务工（由国家供给伙食）和民办公助（由国家补助工具费和补助饭费）的办法。这样，不光大大减轻了国家负担，用有限的投资干更多的事情，也有效地加快了工程进度，提前发挥了实效，完全符合人民群众的根本利益，因之受到广大群众热烈欢迎。”［3］这里，把此种投资方式概括为类似于小型农田水利的民办公助，而“‘民办公助’模式是指由农民决策、农民筹资、农民生产管理、农民使用，政府只是提供资金与技术支持的一种农村基础设施供给模式”，［13］其特征是农民为主体，国家为辅助。就根治海河工程的组织领导及负担分配来看，与上述特征有着明显区别。笔者认为，将此种模式视为民办公助是不妥的，原因如下：

　　首先，从领导力量来看，根治海河工程是在国家的决策和直接领导下进行的。根治海河是1963年海河流域大水灾后由国家做出的决策。因此，对治理工作进行统一规划、共同协作，必须要有国家的统一领导才能完成。在实施过程中，各省市在工程顺序的安排、确定施工人员数量等问题上曾出现过分歧，这些问题都在中央的协调下得以解决。周恩来曾多次参加有关根治海河工程的协调会议，1972年还曾就白洋淀治理中出现的问题召开过专门会议研究处理方案，李先念等党和国家领导人多次到海河工地视察工作，这都充分体现了党和政府对根治海河工程的领导。由于该工程是在国务院和水电部的领导下实施的，从工程规模、参与建设者与受众群体的范围来看，完全不同于各地的中小型工程，国家的主导作用非常明显。从这个意义上来说，根治海河工程属于公办，也就是国家负责。

　　其次，从投资的多少来看，国家投资对完成工程起了至关重要的作用。在根治海河过程中，国家的投资占有相当大的比重，建筑物材料完全由国家承担。此外，国家还要负责民工的生活补助、工具的维修补助、工程占地移民迁建补助等多项费用。现将1972年国家对参与根治海河工程的各省市的投资计划和物资供应列表如下：

　　1972年国家对海河流域的投资计划和物资供应

　　省　市投资（万元）钢材（吨）木材（立方米）水泥（吨）北京市 3200 3600 6800 14000 天津市 1100 1650 1800 9000 河北省 13240 9700 13970 43800 山东省 4630 6740 11620 28000 河南省 700 200 400 800 合　计 22870 21890 34590 95600 　　　

　　资料来源：根据《海河流域一九七二年投资计划汇总表》整理，山东省档案馆：A121-04-7-3。

　　据统计，在根治海河过程中，国家共计投资18.9亿元，补助粮食17亿斤。［11］ 而且从国家最初制定的计划来看，农村社队只需提供义务工和施工工具、工棚物料，其他投入全部由国家承担。至于在执行过程中出现的较严重的社队负担问题，［14］是由于在实际执行过程中出现偏差造成的。所以，从对工程实际的投资状况及作用的分析，根治海河工程的公办性质也是不容置疑的。

　　最后，国家对保障工程的顺利进行起到了至关重要的作用。根治海河工程中所需的三大材料，即钢材、木材与水泥的供给主要依靠国家订货，这些物资供应在当时比较紧张，但党和政府从全国调配物资以支援根治海河工程。《天津日报》曾对1966年子牙新河工地的物资供应状况进行过报道：“一批批的支援物资，从首都，从祖国边疆，从海防前线，从人民公社、工厂、矿山、机关和学校，源源不断地运送到海河工地。北京、上海等地一些工厂以及各地的交通运输部门，优先生产、运送海河工地需要的物资和材料。”［8］ 在国家的统筹安排下，子牙新河穿运工程、津浦铁路子牙新河大桥以及石德铁路滏阳新河大桥等大型工程才能够及时完工并投入使用。另外，从农产品供给特别是民工用粮的调配看，国家的投资力度也非常大。由于全国粮食供应紧张等原因，虽然在施工过程中仍需要农村集体进行贴补，但是如果没有国家的补助作为基础，各期工程要解决几十万民工的吃饭问题是很难实现的。从这一点上来看，国家所起的作用同样是关键性的。

　　从上述分析可以看出，国家在根治海河工程中发挥了极其重要的领导作用，承担了大量投资并确保了重要物资的供应。当然，在实施过程中，农村集体也为此付出了较大代价，该工程才得以顺利完成。根治海河作为大型工程，既非完全意义上的国家负责，也非中小型工程的民办公助，而是一种介于两者之间的模式，其特征表现为国家决策、国家投资、国家管理，农村集体投入劳动和款物支持。从所起的作用来看，国家的力量是主要的，农村集体的支持是辅助的，因此，笔者将这种模式概括为公办民助。

　　三

　　根治海河工程中公办民助投资方式的出现，与当时的历史条件是分不开的。

　　首先，国家治理水患的坚定决心。新中国成立之初，党中央就高度重视农田水利建设。 “兴修水利、防洪抗旱”［15］还写到《中国人民政治协商会议共同纲领》中。1949年11月，在各解放区水利联席会议上，水利部副部长李葆华提出了水利建设的7项方针和任务，其中对江河治理是这样要求的：“对于各河流的治本工作，首先是研究各重要水系原有的治本计划，以此为基础制订新的计划。尚无治本计划者，应从速研究拟定计划。至于已具备了施工条件的个别治本工程，经过批准后，亦可有重点地部分实施。”79由此可以看出，国家对江河治理是以治本为目标的。以海河流域的治理为例，1951年10月，国家开始兴修官厅水库，1954年5月顺利完工，成为新中国成立后建成的第一座大型水库，基本解除了永定河水患的威胁。“大跃进”期间，对海河流域的治理工作又迈上了新的台阶，修建了一批大中小型水库。1963年海河流域大水灾爆发后，在严重的灾情面前，党中央下决心要根治海河。这说明，在党中央的坚强领导下，新中国成立后的水利建设才能轰轰烈烈地展开，并取得了世人瞩目的成就。

　　其次，当时国家经济上确有困难。新中国成立时，中国共产党面临的是一个经过多年战乱破坏的烂摊子，百废待兴。新中国成立后十几年，虽经不懈努力，国家经济状况有所好转，但当时国家把发展工业确立为重点。尽管党中央一直高度重视水利建设，但大型水利工程需要巨大的投入，资金不足成为现实困难。“据国务院周总理批准的根治海河第一个五年计划的规划，仅大型工程要动的土石方就数以亿计，任务大，就要投资多，投入施工力量多。然而国家资金不足，机械化施工条件不具备”。［11］ 因此，在根治海河过程中，在工程投入不能满足实际需求的情况下，不得不逐渐向农村集体倾斜，以使海河治理能够如期进行，这也是当时国家财力有限状况下的无奈之举。

　　最后，人民公社体制起了保障作用。在公办民助的投资方式中，农村集体起了关键性作用。由于当时机械化水平低，挖河筑堤依然需要人力完成。根治海河工程每年春冬两期，每期工程都有数十万的劳动力被组织起来。仅1965年冬季，河北省就组织发动84个县、49.5万民工投入到黑龙港地区的水利治理工程中。［16］因此，组织动员劳动力成为施工关键，而且在国家财力不足的情况下，依靠出工生产队的力量可以弥补国家资金投入以及粮食供应的不足。实际上，根治海河工程是在农村集体提供了大量劳动力与款物的基础上，才得以顺利完成的。人民公社体制为实施大规模的综合规划治理工程起到重要的保障作用。

　　特殊的历史背景催生了公办民助投资方式的形成，此种方式保障了根治海河骨干工程的顺利实施，但客观上讲，也带来一些问题。

　　首先，加重了农村负担。根治海河骨干工程中，农村社队除提供义务劳动力外，还要承担民工的口粮指标、工地粮食补助及各项补助费不足产生的缺口、农民出工的额外补助，等等。同时，为了使骨干工程尽快发挥作用，农村还进行了大量的配套工程建设。国家规定：“骨干工程实行集体出工，小型工具和工棚物料自带，国家给予适当补助；小型工程、较大支流配套和深机井，民办为主，国家给予少量补助；沟渠配套和水土保持等工程基本由社队自办。”［17］由此看出，骨干工程采取了公办民助的方式，而配套建设中执行的是民办公助的方式，以地方自办为主，国家补助为辅。也就是说，在根治海河工程的配套工程中，农村集体承担起了更大的责任，这加大了农村的负担。

　　其次，侵害了非受益地区的利益。在根治海河工程中采取了“大会战”的方式，为了尽快使水利工程产生效益且不影响正常的农业生产，只能将施工人员名额尽量分散分配，因此出工范围非常广泛。就河北省来说，一些地方与海河流域相去甚远，如秦皇岛也需按要求出工。山东省的泰安地区和昌潍地区均不属于海河流域，也曾为根治海河出工。因此，非受益地区产生了很多怨言。为此，在1980年9月召开的全国水利工作会议上，水利部特意提到了研究改革民工工资，即民工的生活补助的问题，认为“水利民工工资，应严格区分受益和非受益区，根据受益情况规定不同标准，避免过低过高和一刀切。原则上不能让非受益队贴粮贴钱”，［18］以消除明显的不合理现象。

　　最后，过度节省产生了一些问题。公办民助投资方式的出现主要是源于国家的经济困难，在根治海河工程中，为节约经费，也曾修改了一些比较合理的政策，一再压缩补助，尽量减少投资，强调土法上马。这必然会带来一些问题，如国家粮食补助政策的改变，使“多劳多得、多劳多吃”的合理激励机制作用降低，民工的劳动积极性大大下降。过度追求“快”和“省”，使一些工程出现严重的质量问题，如根治海河工程中修建的京大国防路的香城固桥、邱城公路桥及大临河拖拉机桥，就因不按操作规程施工，任意变更设计，出现了严重的质量安全事故。［19］这些违反经济规律的做法产生了一些负面影响。

　　但总体而言，根治海河工程还是取得了显著成绩。即使在治理过程中，其成效就开始显现。以其中两个年份为例，1966年黑龙港地区排水工程刚刚竣工，当年汛期就充分发挥了效益，“位于九河下梢的交河县，七月二十六日一次降雨一百四十多毫米。往年下这样大的雨，要淹地五六十万亩，绝收面积也要有二三十万亩，今年却一亩未淹”。［12］ 1977年，河北省中东部出现了新中国成立以来最大的强降雨，形成大面积平原涝灾。5月份的降水超出正常年份1~3倍，平原东部的沧州、廊坊等地区降雨量尤大。暴雨中心位于献县与交河交界处，8月5日一天的降雨量达422毫米。黑龙港南排河肖家楼于7月28日和8月3日先后出现两次793立方米/秒和798立方米/秒的洪峰，为1965年扩建以来最大值。［20］由于雨量大，时间集中，造成大面积积水，根治海河期间修建的工程发挥了巨大作用。仅就南排河而言，“通过这条河共泄水十一亿立方米，超过泄水量百分之四十二。如在扩挖前，这些水到明年二月底才能排出，而今年八月底基本排完。大秋有收成，小麦能适时播种”。［21］在这一年的平原涝灾中，“各项水利工程，在抗灾斗争中发挥了巨大的、显著的作用。特别是大清河与子牙河上的新盖房、枣林庄、西河闸、献县等枢纽工程，节制洪水、沥水下泄，有效地解决了天津市区因刑家圈堵坝造成的紧张状况。同时，60年代先后完成的排洪排沥工程，长期超设计标准运用，发挥了巨大效益。”［20］（p.242）

　　在国家和农村集体的共同努力下，根治海河15年间，先后开挖疏浚了骨干河道52条，总长3700多公里，修筑防洪大堤总长3400多公里，增辟了河道入海口，排洪入海流量从1963年的4620立方米/秒增加到24680立方米/秒，提高5.4倍；排涝入海流量从1963年的414立方米/秒增加到3180立方米/秒，提高7.7倍。修建了大型桥梁、闸涵等建筑物3400座。加固、扩建了龙门、王快、岳城、东武仕、庙宫等大批大型水库，并完成了“大跃进”期间兴建的一些大型水库的扫尾工程。［11］到20世纪70年代末，海河各大水系都有了单独的入海通道，“在未破坏原有海河水系格局的情况下，陆续开挖、整修、扩挖了许多直接排洪入海的新河道。从此，在海河流域平原上，出现了统一入海的海河水系与分流入海的分流水系并存的水网格局”，［22］它不仅减轻了洪水灾害对天津市和京广铁路、津浦铁路的威胁，而且在一定程度上改善了农业生产条件，促进了农业的发展。

　　综上所述，根治海河工程中公办民助投资方式的形成是当时历史条件下的产物。在严重的水患面前，国家急切希望通过治理河流，达到防灾减灾、救民于水火的目的。但治理工作的巨额预算与国家的财政承受能力之间产生了矛盾。于是，中央便要求地方努力发扬“自力更生”精神，“勤俭节约”办水利。根治海河工程刚刚开始时，还仅限于农村提供免费的劳动力并自带工具和工棚物料。随着治理的进行，粮、款、物均不敷需要，出工的农村集体只能不断出粮、出资弥补国家补助的不足，促成了公办民助投资方式的形成。应该说，尽管此种投资方式在一定程度上加重了农村集体的负担，影响了农村的公共积累，但其作用还是明显的，它使国家在经济困难的状况下能够尽快治理危害严重的大型河流，保障了施工的进程，对防灾减灾、促进农业发展产生了积极作用。

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　　《陈公甫同志在一九七七年全区根治海河秋工动员会议上的讲话（1977年9月28日）》，河北省盐山县档案馆：1977-3。

　　邹逸麟、张修桂主编：《中国历史自然地理》，科学出版社2013年版，第404页。