【李茂盛　杨大虎】农村税费改革回顾与思考——以山西省为例

［摘　要］农村税费改革是中共中央、国务院为加强农业基础地位、调动和保护农民的生产积极性、切实解决“三农”问题而做出的一项重大决策。山西作为试点省份，选择了不同区域、不同经济类型、具有一定代表性且工作基础较好的代县等5个县，从2000年7月开始进行税费改革试点，到2005年全面取消农业税，取得了一系列改革成效。但在具体执行过程中，产生了基层组织债务化解困难、财政困难突显等问题，对山西省农村税费改革过程中存在的困难和问题，要用发展的眼光重新审视，同时也要采取相应的措施逐步地加以解决。

［关键词］农村　税费　改革　山西省

［中图分类号］ K27；F320［文献标识码］A［文章编号］1005-4952（2017）06-0087-08

 

近年来学界对农村税费改革的探讨颇多，涌现出了一批成果，主要从以下角度进行研究：一是农村税费改革的历程及影响，认为改革分为观察试点、全国推广、全面取消农业税三个阶段，农村税费改革减轻了农民的负担，促进了中国农业的发展^[1]；二是各省、市的税费改革情况，并根据地方的具体情况提出建议^[2]；三是如何依法推进农村税费改革，建立农村社会法律保障体系，用法律法规规范地方财政，尤其是县级乡级财政收支关系^[3]；四是用双重差分模型、双层次互动进化博弈模型等分析农村税费改革效果^[4]；五是从制度变迁角度分析农村税费改革的内在逻辑^[5]。 从目前的研究来看，关于农村税费改革某一领域的研究较为深入，但缺乏全面地梳理和回顾，对改革遗留问题的研究也不够深入。本文以山西省为例，拟对上述问题开展探讨。

 

一、农村税费改革历程的简要回顾

 

 

（一）农村税费改革的历程

1999年，中共中央、国务院开始以安徽省为试点，拉开了农村税费改革的大幕，到2006年我国全面取消农业税，农村税费改革取得巨大成功。回顾农村税费改革的历程，可分为以下三个阶段。

第一阶段（2000~2001年）：观察试点阶段

为切实解决“三农”问题，减轻农民负担，保持农业、农村的健康稳定发展，中共中央、国务院以安徽省为试点，正式启动了农村税费改革工作。2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》^［1］；2001年3月，国务院发布《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》^［2］，提出要在总结安徽等地试点经验的基础上，进一步做好农村税费改革试点工作。农村税费改革的主要内容是：“取消乡统筹、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法”^［3］。

第二阶段（2002~2003年）：扩大并全面推进阶段

2002年3月，国务院办公厅下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，将试点扩大到16个省（直辖市、自治区）^［4］。2003年3月，国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，进一步完善了农村税费改革的相关制度、配套措施。^［5］ 9月，国务院办公厅又下发了《关于进一步加强农村税费改革试点工作的通知》，强调坚决杜绝“一刀切”现象，各省、各地区要根据不同的情况，因时因地制宜将中央的政策落到实处。^［6］

总体来看，这一阶段的农村税费改革以“减轻、规范、稳定”为指导，以确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要为衡量农村税费改革成功与否的重要标志。同时，为了保障这次改革的顺利推进，中央财政加大了转移支付力度。

第三阶段（2004~2006年）：全面取消农业税阶段

随着我国综合国力的不断提升和国民经济结构的不断优化，农业税在税收总额中所占比例不断下降，为进一步减轻农民负担，全面取消农业税的时机已经成熟。

按照中央部署，2005年要进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。截至2005年3月，已经明确2005年免征农业税的有山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、湖南、湖北、河南、广东、海南、重庆、四川、贵州、陕西、青海、宁夏、新疆18个省、市、自治区，加上2004年已经免征或基本免征农业税的黑龙江、吉林、北京、天津、上海、西藏、浙江、福建8个省、市、自治区，2005年全面免征农业税的省、市、自治区达到26个，涉及农业人口约6.9亿人。^［7］12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定：一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，^［8］标志着我国全面取消了农业税。

（二）山西省农村税费改革情况

作为试点省份，山西省选择了不同区域、不同经济类型、具有一定代表性且工作基础较好的代县、太谷、襄垣、泽州和临猗5个县，从2000年7月开始进行税费改革试点，到2005年实现了全省免征农业税及其附加的目标。

1.采取有效措施积极推进农村税费改革

为了实现农民负担明显减轻、不反弹，乡镇机构和村级组织正常运转，保证农村义务教育经费正常需要的目标，山西省在推行农村税费改革过程中采取了以下措施：

第一，规范农村收费管理。对涉及农民负担的各种收费项目进行全面清理整顿。对村内筹资筹劳兴办集体生产公益事业的，制定专门管理办法等。^［9］

第二，精简乡镇机构和压缩人员。配合农村税费改革特别是按中共山西省委撤乡并镇的要求，乡镇机构改革要先行一步。对农村税费改革后县、乡政府因收入减少而受影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决。村干部实行限额配制，每个行政村按3~5人配备村干部，村民小组的干部一般由村干部兼任，减少村民小组干部补助人数和标准。乡（镇）村撤并后，全省乡（镇）个数由1932个减少到了1197个，减少了38%；行政村数由32058个减少到28911个，减少了9.8%。^[6] 适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩，通过考试竞争上岗。学校收取的杂费要全部用作学校正常的办公经费，不得用于发放工资或福利；学校经费不足部分由县级财政给予补助；建立健全农村中小学正常的危房改造资金保障渠道，各级政府根据本地的实际情况，从农村税费改革专项转移支付资金中，每年安排一定资金用于学校危房改造。

第三，改革和完善县、乡财政管理体制。农村税费改革的受益者是农民。农民负担减轻后，为了确保乡镇机构正常运转，山西省在税费改革实践中把乡镇统筹开支的农村义务教育、计划生育、优抚安置、民兵训练及乡村道路建设支出5项社会事业支出列入了财政预算管理，建立了规范的转移支付制度。合理调整和完善县乡财政体制，明确划分县、乡政府事权和财权，做到乡财乡理，乡事乡办，权责结合。^［10］

第四，制定相关配套措施。山西省开展农村税费改革试点后，先后制定了《关于将原由乡统筹开支的五项事业支出纳入乡镇财政预算管理的若干意见》、《关于进一步完善乡镇财政体制的若干意见》、《山西农村税费改革省对市地转移支付办法》、《山西农业税征收办法》、《关于加强农业税收征收管理机构和队伍建设的意见》、《关于进一步加强农民负担监督管理工作的意见》、《山西农村劳动积累工、义务工和村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理暂行办法》、《关于规范和加强农村财务管理的意见》、《关于对违反农村税费改革政策和加重农民负担行为的处分规定（试行）》、《关于加强村级组织建设保障农村税费改革顺利实施的意见（试行）》、《山西关于进一步调整农村中小学校布局和精简优化教职工队伍的指导意见》、《关于加强农村经营服务性收费管理工作的意见》等办法和指导意见。^[7]

第五，实行省对市（地）转移支付办法。确保农民负担明显减轻、不反弹，关键是要把因减轻农民负担而减少的收入通过财政转移支付的形式予以保障。按照农村税费改革中央对地方转移支付办法的有关规定，山西省结合实际，统一规范计算财政转移支付资金，补助农村税费改革后出现的乡镇资金缺口。省对市、县的转移支付，取消乡统筹费、取消屠宰税和取消农业特产税等，由省财政根据各市、县经济社会发展水平和财政收支状况，区别对待，分类补助，优先保证欠发达市、县的资金缺口。对农业主产区和财力不足的乡镇，特别是对财政困难和贫困地区的县、乡，加大了财政转移支付力度。通过建立规范的财政转移制度，确保了乡镇机构正常运转所需的资金。^［10］转移支付按照乡镇、村必不可少的开支和因政策调整造成的收入增减变化相抵后的差额，并根据各市（地）财政状况以及农村税费改革实施过程中不可预见的减收增支等因素计算确定。选取的数据主要是各市（地）改革前乡（镇）统筹和村提留的实际支出，还包括乡村在校中小学生数、民办教师数、农村人口数、优抚对象数、乡镇数、行政村数、农村五保户数以及农业税、农业税附加、农业特产税、屠宰税的税额等，分别确定各市（地）乡镇标准支出需求、村级支出需求和资金来源（乡镇财政增收、改革后村级收入），缺口部分通过转移支付予以补助。

2.改革成效——以和顺县为例

2003年6月，山西省和顺县全面启动农村税费改革，到2005年全面取消农业税及其附加，基本达到预期目标，取得了一系列改革成效，具体表现在以下几个方面：第一，农民负担切实减轻。农村税费改革前，和顺县农民共计承担税负641万元，全县亩均负担27.75元，人均负担60.1元。农村税费改革后，农业税及其附加一并免征，大大减轻了农民负担。第二，确定全县村干部新的补贴标准和办法。经济条件好的村，村干部补贴仍保持原有的较高水平；贫困村村干部的补贴总体上比改革前增长了1倍以上，最高的增长了 5倍。同时，为维持村级组织的正常运转，还增加了村级办事经费，村均4800元左右。^[8] 第三，在保障农村义务教育经费投入的同时，通过财政补贴优化配置全县教育资源，改善教学环境，提升了全县的教育水平。第四，干群关系有效改善。农村税费改革后，村级集体公益事业等都以一事一议的方式筹资筹劳，确保转移支付资金专款专用，既发扬了基层民主作风，进一步规范了村级财务管理，也改变了过去村干部上门催缴各类税费的现象。

3. 农村税费改革后山西省与其他省份农民负担对比分析

在农村税费改革前，各省的税费负担额有较大差别，具有显著的区域差异性。因此，农村税费改革后，各地的减负强度也有所差异。在下表列举的7个省、自治区中，农村税费改革前农民负担最高的是黑龙江省，农民人均负担为 232.1 元，而云南省和山西省农民负担较低，人均不到80元^［11］；农村税费改革后，各省农民的负担都大幅度下降，但仍表现出区域性的差异。浙江省农民人均负担下降63%，下降幅度最大，而黑龙江省只有27.3%。山西省的下降幅度则接近全国的平均水平。

 

农村税费改革前后农民人均负担变化幅度

	全国	安徽省	河北省	内蒙古自治区	浙江省	黑龙江省	云南省	山西省
减负额（元）	73.4	39	66	69.2	58	63.4	35	38.7
减负率（%）	50.6	36	44	43	63	27.3	47.9	49.6

 

　　资料来源：根据骆惠宁的《综合性制度创新：农村税费改革的必由之路》（人民出版社2004年版）第188页、谢旭人主编的《中国农村税费改革》（中国财政经济出版社2008年版）第82~86页的相关数据整理。

 

二、山西省农村税费改革中存在的问题

 

 

农村税费改革是中共中央、国务院为加强农业基础地位、调动和保护农民的生产积极性、切实解决“三农”问题而做出的一项重大决策，是新中国成立以来我国继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后农村的第三次重大改革，是从根本上减轻农民负担、深化农村改革的重大步骤，是得民心、顺民意的德政之举。但在具体执行过程中也产生了一些问题，以山西省为例，主要有以下几点：

（一）基层组织债务化解困难

农村税费改革以前，农村基层的很多支出主要靠乡统筹、村提留等大量非税负担来维持，这在一定程度上掩盖了农村债务问题。但农村税费改革后，由于费改税、农业税的取消，以及不准清收历年农业税费尾欠的相关规定的制约，乡镇的财税收入不可能在短时间内实现大的增长，其债务负担骤然增大。同时，由于上级财政转移支付力度不够，导致乡镇的收入进一步减少，甚至为了维持日常运转而不得不举债度日，又增加了新的债务。个别乡镇还有“债多不愁”的倾向，认为早晚上级财政会解决。因此，虽然有些债务是历史形成的，但如不及时处理，也会影响农村税费改革的深化。

（二）基层组织财政困难问题突显

农村税费改革后，乡镇的经费收支被纳入到财政安排，由财政专项经费以转移支付的形式加以保障，可有效改善税费改革前农村基层经费收支乱象。同时，通过对乡镇财政体制改革和乡镇财政管理体制的调整提高了工作效率。但是，农村税费改革后也有一些地区出现乡镇经费过度依赖财政转移支付的问题，甚至导致一些基层组织难以维持日常运转，这主要表现在收支两个方面。在财税收入方面，虽然有上级财政的转移支付，但在很多领域中的经费支持力度不够，对有些地区而言，相对于取消以前税费留下的财政缺口，转移支付远远不够，只能保障日常运转和人员财政支出，甚或不足。在财政支出方面，农村税费改革后乡村基础设施建设、计划生育、社会保障以及乡镇政府的运转等，都需要上级财政转移支付的经费。在转移支付力度不够的情况下，乡镇政府的收支缺口不断增大。因此，很多地区的农村公共事业、农业技术服务推广、农村社会保障事业等发展举步维艰，又引起新的社会矛盾。

（三）基层行政管理体制改革不到位

虽然山西省农村税费改革已经完成，但是基层行政管理体制尤其是乡镇行政管理体制改革还没有完成，存在很多不利于巩固改革成果的矛盾：一方面，基层政府的行政理念没有完全转变，一些领导干部的工作方法和综合素质不能适应新形势下的发展要求，还停留在管理层面，服务理念不够，时常出现一些乱作为、不作为和难作为的事情，导致其公共服务和社会管理的效能没有充分发挥。另一方面，一些基层机构人事改革滞后，人员超编，人员开支较大，导致人浮于事，效率低下。而乡镇政府是管理农村和服务农民的基层行政单位，能否有效发挥其行政效能和服务职能，关系到广大农民对税费改革的认知，关系到农村综合改革能否继续顺利推进。

（四）乡村公共基础设施建设的筹资筹劳问题

农村税费改革以前，山西省农村小型的基础设施建设，如农田水利设施建设、交通建设与维护等，和全国其他地区一样基本都是由劳动义务工和劳动积累工来完成。如当地农民确实无法投入劳动者，可以通过“以资代劳”来完成，这在很大程度上保障了农村公益事业的有序发展。农村税费改革后，为保障村级公益事业的顺利进行，在农村实行了一事一议筹资筹劳政策。该政策的初衷是为在减轻农民负担的基础上，充分发扬民主，调动基层村民自治的积极性和提高农民当家作主的主人翁意识。但在具体的实践过程中，又出现了很多问题：一是在同村中村民由于家族观念、派别观念的存在，其利益诉求和对公益事业的具体需求也各不相同，利益整合的难度较大。即使召开村民大会，一事一议往往也很难开展起来。常常出现到会人员不足、“议而不定”或“定而不行”的情况。二是个别村由于财力物力有限和农村人财物外流的影响，除非有专项的财政转移支付，很难获得发展公共事业的资金，特别是一些人口较少的自然村或行政村，村委会能筹集的资金非常有限，很难完成一些基础设施的建设。

针对农村税费改革后村内公益事业投资严重不足的问题，2008年2月，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部下发了《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，这在一定程度上缓解了农村发展公益事业经费不足的现象，调动了农民建设家园的积极性。^［12］ 但与此同时，在山西省一些地区，随着一事一议财政奖补政策的推进，一些农民滋生了“等、靠、要”的思想，产生了一系列新问题。例如，在农村交通基础设施建设和水利建设方面，很多村民认为国家早晚会给我们修水利、筑公路、安路灯，何必要通过一事一议的形式来筹资筹劳，既麻烦还难以推进。这主要是由于一事一议财政奖补政策中的村民权利和义务不对等，村民和村两委^[9]的权责观念没有被理顺，是过度依赖财政专项建设经费所致。因此，一事一议制度还需进一步完善，相关配套政策和措施还需进一步出台。

 

三、对农村税费改革的思考

 

 

针对山西省农村税费改革过程中存在的困难和问题，必须用发展的眼光重新审视，同时也需要采取相应的措施逐步加以解决，唯有如此才能巩固税费改革成果，保证农村综合改革实现稳步推进。

（一）切实推进农村税费改革的法治进程

作为党和国家加强“三农”工作的一项重大部署，从某种意义上讲，农村税费改革也是一个不断法治化的进程。当前正大力进行的农村综合改革也需要根据市场经济的情况进行法治化的体系建设。法治在农村综合改革的进程中发挥了极为重要的作用，是各项工作顺利开展的重要保障和制度支撑。随着农村改革的深入和新型城镇化的开展，农村税费改革的法治工作亟须进一步加强和完善。应以创新的思维和灵活的思路做好顶层设计，深入开展法治化研究和实践。通过分析和研究，进一步廓清农村税费改革的法治化内涵，分析其整体性和全面性的特点，兼顾其协调性和连贯性。只有如此，才可能更好地稳定和落实农村税费改革的前期成果，推动农村综合改革的顺利进行，进而为推动农村社会经济现状的根本转变提供坚实的基础。

（二）切实推进农村综合改革的基层制度完善

农村税费改革的进程应当从农村综合改革的总体进程中找到合适的定位，与其他配套体制齐头并进。而切实加强乡镇一级政府以及基层组织的高效运转就是核心一环。没有良好的基层制度、法律形式、税收制度，许多工作都难以落到实处。

村级组织虽然在政治和法律上并不属于一级政府机构，但却在事实上承担了一些管理职能，承担着越来越多的发展社会事业、创新社会管理机制的任务，所以其作用的提升对于农村综合改革的整体进程来说必不可少。

 

由于我国各区域的经济、地理、社会条件的差异，农村税费改革带来的效果也有所不同。对农业经济比重不高的省份，改革带来的遗留问题比较少。但对像山西省这样经济欠发达且有个别市县以农业为重的省份来说，在农村税费改革的同时也面临基层乡镇政府财政减少等问题。为此，党和国家及时推进农村综合改革，出台了完善农村综合改革的相关政策，使广大农民持续增收。

 

［ 参 引 文 献 ］

［1］《中华人民共和国大事记（2000年）》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/test/2009-10/09/content_1434374.htm，2017年3月18日。

［2］《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/18/content_5109014.htm，2017年3月18日。

［3］《取消农业税》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/test/2006-03/06/content_219801.htm，2017年3月18日。

［4］《国务院办公厅关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/12/content_5117778.htm，2017年3月18日。

［5］《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2025.htm，2017年3月18日。

［6］《国务院办公厅关于进一步加强农村税费改革试点工作的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2016.htm，2017年3月18日。

［7］张文主编：《社会主义新农村建设公共政策研究》，广西人民出版社2008年版，第73页。

［8］《为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗——党的十六大以来大事记》，《人民日报》2007年10月9日。

［9］《农村税费改革问答（五）——农村税费改革试点的配套措施》，《新农业》2001年第5期。

［10］王高勇：《山西省农村税费改革的实践与探索》，《山西农经》2004年第4期。

［11］骆惠宁：《综合性制度创新：农村税费改革的必由之路》，人民出版社2004年版，第188页。

［12］《国务院农村综合改革工作小组　财政部　农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/27/content_902640.htm，2017年3月18日。