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学术成果

【张金才】乡镇治理困境的破解之道

作  者
张金才
发表/出版时间
2017年08月17日
学科分类
政治史研究
成果类型
论文
发表/出版情况
人民论坛网
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  乡镇政府是我国最基层的政权机关,是基层治理的重要组织者。当前,我国乡镇治理中面临一些困境,主要表现在相对有限的权力和财政收入,难以承担众多的责任和必要的公共支出。在权责方面,乡镇政府承担着辖区内几乎所有的农村公共事务管理职责,承接着上级部门下达的各项政策指令和具体任务,但乡镇政府的许多权力被上收到县级机关,这样的体制导致乡镇政府职权弱化,难以承担起现有的管理责任。另外,乡镇政府人员编制过少,管理任务过重,工作压力普遍较大等,都是目前乡镇治理中存在的突出问题。如何破解这些困境,笔者认为应重点从以下三个方面着手。

  转变乡镇政府职能,加强乡镇政府服务能力建设,打造服务型乡镇政府 

  我国乡镇政府的职能定位和管理模式,形成于高度集中的计划经济时代。改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的实行和农村土地制度改革的推进,特别是社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,乡镇政府对乡村、农户在人财物等方面的控制力和影响力,以及农户对村集体和乡政府的依赖性都在明显减弱。这是经济体制改革对政府行政管理必然会引起的变化,也是当前乡镇治理出现困境的根本原因。要走出这样的困境,唯一的出路就是建设服务型乡镇政府,并按照权力与责任相对等、事权与财权相匹配的原则,适当扩大乡镇政府的人权、事权、财权、物权。只有这样才能从根本上解决当前乡镇治理面临的各种问题。

  改革开放以来,我国乡镇政府服务水平得到了有效提升,但一些乡镇政府还存在服务理念滞后、服务能力不强、服务机制不健全、服务手段落后、服务效能不高等问题。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视乡镇工作,在科学总结近年来各地推进乡镇改革发展实践经验的基础上,制定了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,明确提出加强乡镇政府服务能力建设的新目标、新任务、新要求,为当前和今后一个时期加强乡镇政府建设,推进基层治理体系和治理能力现代化提供了重要遵循。

  因此,要加快乡镇政府职能转变步伐,就要着力强化公共服务职能,扩大乡镇政府服务管理权限;统筹乡镇党政机构设置和站所管理体制改革;改进乡镇基本公共服务投入机制,积极推进基本公共服务均等化;完善乡镇财政管理体制,合理划分县乡财政事权和支出责任,建立财政事权和支出责任相适应的制度;建立公共服务多元供给机制,引导多方力量参与乡镇公共服务提供,促进经济持续健康发展,维护社会和谐稳定。

  加强乡镇干部队伍建设,调动乡镇干部积极性,为推进乡镇治理创新提供组织保障 

  客观地说,我国乡镇干部的思想作风和能力素质总体上是好的。长期以来,他们扎根基层、艰苦奋斗、默默奉献、为民造福,做出了重要贡献。但也确有一些乡镇干部自身还存在一些问题。有的思想观念陈旧、能力不强,在创新意识和创新能力方面比较薄弱,难以承担新形势下农业农村发展特别是推进新型城镇化建设的重任。有的工作积极性不高,作风不够扎实,群众观念淡薄,甚至侵犯群众利益、以权谋私。发生在农村群众身边的微腐败,很多就是个别乡镇干部所为。另外,很多乡镇地处艰苦边远地区,经济发展滞后,存在“招人难”“留人难”的问题,影响了干部队伍的稳定性和整体素质的提高。这些都是当前乡镇治理在干部队伍方面面临的主要困境。

  造成这种困境的原因是多方面的。一是有些乡镇干部的能力和素质与新形势下农村经济社会发展不相适应。部分乡镇干部本身专业化程度就不够高,再加上外出培训机会比较少,平常又不注意学习提高自己,导致知识更新不够,思想观念落后,习惯于凭老经验办事,影响了乡镇治理的效果。二是目前对乡镇干部的监督不够有力。有些乡镇党政一把手民主作风不够好,搞一言堂,同级监督形同虚设,而上级部门的监督又不及时、不到位,以致一些乡镇干部出现了违法犯罪行为。三是乡镇工作任务重,压力大,工作条件差,待遇不高,很多优秀人才不愿到乡镇基层工作,干部的数量和结构不能得到及时补充和优化。另外,乡镇干部晋升空间有限,出口不畅,也一定程度上影响了他们工作的积极性和主动性。

  破解这些困境,一是要加强培养锻炼,提高乡镇干部的能力素质。要加大教育培训力度,注重实践锻炼,选派乡镇干部到上级机关、企事业单位学习锻炼,组织发达地区和欠发达地区互派乡镇干部挂职锻炼,不断提高乡镇干部的能力素质。二是要加强对乡镇干部履行职责的监督约束,坚持从严管理,坚决制止损害群众利益的行为,促进乡镇干部履职尽责。三是要拓宽乡镇领导干部选拔视野和来源渠道,改善乡镇干部队伍结构。坚持按编制员额及时补充人员。对招人难、留人难的艰苦边远乡镇,在公务员考录工作中可适当降低进入门槛。四是要加大选拔使用乡镇干部力度。县级机关提拔副科级以上领导干部,应优先考虑具有乡镇工作经历的干部。选拔县级党政领导班子成员,应优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。要适当提高乡镇干部待遇,改善乡镇干部工作、生活条件,激发乡镇干部队伍的活力。只有这样,才能加强乡镇干部队伍建设,调动乡镇干部的积极性,为推进乡镇治理创新提供组织保障。

  加强和完善乡村治理,发挥村民自治与乡镇治理的互动作用,为提升乡镇治理能力奠定坚实基础 

  基础不牢,地动山摇。乡村是乡镇的基层单位,是乡镇治理的具体对象。乡村治理事关党和国家大政方针贯彻落实,事关农民群众切身利益,事关乡村基层和谐稳定,对于加强和完善乡镇治理,具有重要意义。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国在乡镇治理中注重加强乡村治理,发挥乡村治理与乡镇治理的良性互动作用,为提升乡镇治理能力和水平奠定了坚实基础。但与此同时,当前乡镇治理在发挥乡村治理作用的过程中也面临一些问题。一是有些地方村民自治在实践中没有发挥应有作用,缺乏应有自主权,成为执行乡镇政府任务和命令的工具。二是有些强势的村组干部以自治为名,对乡镇党委政府阳奉阴违,而乡镇党委政府却没有较好的办法对其进行驾驭和管控。另外,还有些乡村“两委”班子软弱涣散,难以发挥乡村治理的领导作用,增加了乡镇治理的工作和难度。

  对此,要依法厘清乡镇政府和基层群众性自治组织的权责边界,注重发挥基层群众性自治组织的基础作用,加强基层群众性自治组织的规范化建设,实现政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动,破解乡镇治理困境,提高乡镇治理能力。此外,要不断完善乡村治理、发挥村民自治与乡镇治理互动作用的有效途径,加大从优秀村干部中招录乡镇公务员和事业编制人员力度,注重从优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部,在这方面,各地进行了有益探索,这些做法,既调动了村干部的工作积极性和主动性,又为乡镇干部队伍建设拓宽了来源渠道,有效促进了乡镇治理,巩固了党在农村的执政基础。

  (作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员)