【张金才】中共十八大以来法治政府建设的进展及成效

　　中共十八大把基本建成法治政府作为全面建成小康社会的一项重要目标，十八届五中全会又进一步明确了这一目标。为了到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进依法行政，加快建设法治政府，法治政府建设取得了积极进展和明显成效。

　　一、各级政府依法履行职能　 

　　政府依法履行职能，在法治轨道上开展工作，是法治政府的基本属性和重要标志。中共十八大以来，各级政府不断完善行政组织和行政程序方面的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，政府依法履行职能的意识和能力不断增强。

　　（一）深化行政审批制度改革 

　　行政审批是行政管理的一种重要方式，也是政府履行职能的一种重要形式。改革行政审批制度是转变政府职能、改革行政体制的重点任务，也是促进各级政府依法履行职能的关键环节。中共十八大以来，国务院高度重视简政放权、放管结合、优化服务改革，坚持把这项改革作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，以壮士断腕的决心和勇气持续推进。李克强总理多次强调，要紧紧扭住“放管服”改革这个“牛鼻子”，逐步厘清政府和市场的边界，消除市场主体生产经营活动中的羁绊，破除生产要素合理流动与有效配置的障碍，切实解放和发展生产力。按照党中央、国务院的决策部署，国务院审改办和国务院各有关部门大力推进行政审批制度改革，不断削减行政审批事项，持续向市场和社会放权，有效破除了制约创业创新的各种不合理束缚，降低了制度性交易成本，极大激发了市场活力和社会创造力。2013年以来国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项。［1］

　　国务院高度重视清理规范国务院部门行政审批中介服务事项和取消中央指定地方实施行政审批事项，将其作为深化“放管服”改革的重要内容，多次做出明确部署，持续加大改革力度。李克强总理强调，简政放权要坚持“简”字当头，把该放的权力彻底放出去，能取消的尽量取消、直接放给市场和社会；坚决砍掉各种不合理的审批中介事项，加快摘掉中介机构的“红顶”，斩断利益链条，切实拆除“旋转门”、“玻璃门”，加强事中事后监管，营造公平竞争环境，促进经济社会平稳健康发展。按照党中央、国务院的决策部署，2013年以来，国务院分3批审议通过清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项共323项；分3批审议通过取消的中央指定地方实施行政审批事项共283项。［2］

　　取消不必要的职业资格许可和认定事项是降低制度性交易成本、推进供给侧结构性改革的重要举措，也是为就业、创业和去产能中人员转岗创造便利条件。国务院高度重视这项工作，将其作为推进“放管服”改革的重要内容。2013年以来，国务院分7批审议通过取消国务院部门职业资格许可和认定事项共434项，其中专业技术人员职业资格154项、技能人员职业资格280项。［3］此举有效降低了社会就业、创业门槛，减轻了各类人才和用人单位的负担，推动了政府职能转变，提高了职业资格管理的科学化、规范化水平，激发了市场活力和社会创造力。

　　深化行政审批制度改革和加大取消职业资格许可及认定事项力度，为政府依法履职、建设法治政府创造了有利条件。

　　（二）推行政府权力清单制度　 

　　推行各级政府工作部门权力清单制度是中共十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，对于深化行政体制改革、规范权力运行、建设法治政府具有重要意义。为落实这项改革任务，2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作”。［4］意见发布后，各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节，对政府部门权力“大起底”。到2015年底前，“全国31个省份全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单”。［5］

　　在摸清底数基础上，各地按照“职权法定”原则，对部门行政职权全面削减。有的省级部门行政职权削减5000项左右，减幅达一半。同时，一些资质资格认证、行政收费等权力事项大幅度削减。不少地方着重对部门职责交叉问题深入摸排，有的仅省级部门就减少了十几项交叉事项，对确需多个部门参与管理的事项也都明确了牵头部门和参与部门的分工职责。

　　在建立权责清单、完善政府运行机制的同时，各地还强化对权力运行的监督制约。对“行政许可”和“行政处罚”这两类社会集中关注的职权事项，制定权力运行图，简化行政流程，缩短办事时限，同时把权力主体、权力依据、监督电话等一并向社会公布。［5］

　　为给全面推进国务院部门权力和责任清单编制工作探索经验，2015年12月9日，中共中央全面深化改革领导小组第19次会议审议通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》。方案确定在国家发展改革委员会、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点。到2016年底，各试点部门均已按照方案要求完成了试点任务，31个省（区、市）均已公布省、市、县三级政府部门权力和责任清单。［6］

　　推行政府权力清单制度，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，为各级政府依法履行职能提供了制度依据和基本遵循，对于约束和规范权力、加快建成法治政府具有重要意义。

　　二、依法决策机制不断健全　 

　　决策是行政行为的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是建设法治政府的前端环节。中共十八大以来，各级政府通过采取以下举措，完善行政决策法定程序，提高行政决策法治化水平，政府依法决策机制不断健全。

　　（一）建立行政机关内部重大决策合法性审查机制　 

　　合法性审查是依法决策的重要保障。随着依法决策观念逐渐确立，把出台规范性文件等政策措施类决策和政府订立合同等涉法事项交由法制机构进行合法性审查，已成为各地区、各部门决策实践的普遍做法。

　　上海市十分重视发挥政府法制机构在行政决策中的法律审核作用，在做出行政决策前，均事先由本机关法制机构进行合法性审查并出具法律意见书。2011 ~ 2014年，上海市政府法制办公室共办理各类重大行政法律事务168件。普陀区制定了《区政府重大行政决策合法性审查规定》，对合法性审查的内容和流程进行细化。杨浦区制定了政府合同管理办法，明确规定对区政府签订的重大合同必须经过合法性审查。部分区县还要求政府法制机构列席区政府常务会议及专题会议，确保政府依法决策。［7］

　　2015年4月12日，山东省政府办公厅发出通知，要求：“需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策事项承办单位应当在完成组织公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送同级政府法制机构进行合法性审查。决策事项承办单位在调研起草、组织论证等过程中转请政府法制机构进行合法性审查的，政府法制机构不予办理。政府法制机构完成合法性审查工作后，应当出具合法性审查意见书。”［8］

　　2016年3月25日，山西省政府常务会议通过了《山西省重大行政决策合法性审查办法》，规范了重大行政决策合法性审查工作的事项范围、审查内容、审查方式、审查意见和审查时限。［9］

　　建立重大行政决策合法性审查机制，把合法性审查作为政府重大行政决策的法定程序，能够有效规范各级政府的重大行政决策行为，避免法外行政、违法决策、滥用决策权，对于提高各级政府重大行政决策的质量、深入推进法治政府建设具有重要意义。

　　（二）推行政府法律顾问制度　 

　　“普遍建立法律顾问制度”是中共十八届三中全会确立的改革任务。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步提出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”［10］为落实这一改革任务，2016年3月22日，中共中央全面深化改革领导小组第22次会议审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该意见，提出到“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系”［11］。

　　这项改革任务提出后，江苏、河北、湖北、江西、广西、西藏、上海、天津等省（区、市）制定了推行政府法律顾问制度的指导意见。2015年5月25日发布的《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，明确提出要用3年左右时间，建立覆盖全市各级政府及其工作部门的政府法律顾问制度。［12］2016年1月出台的江苏省人民政府《关于建立政府法律顾问制度的意见》，提出到2016年底前，江苏省县级以上地方政府及其工作部门要全部建立政府法律顾问制度，乡镇政府、街道办事处根据需要形成多种形式的政府法律顾问服务方式。［13］

　　政府法律顾问制度推行以来，各地取得明显进展。2014年7月4日，四川省政府法律顾问团成立，当年9月，该省21个市州政府全部建立了法律顾问制度。［14］广西壮族自治区人民政府在2015年1月底设立了自治区人民政府法律顾问室，并确定了首批法律顾问37名。当年11月，建立了281人的自治区人民政府法律顾问人才库。［15］湖北省、市、县三级党政机关及国有企事业单位全部建立了法律顾问和公职律师、公司律师制度，党政机关、国有企事业单位重大决策事前必须征求法律顾问的意见。［16］

　　建立政府法律顾问制度是促进政府依法、科学、民主决策的重要手段，对于提高决策质量、避免违法决策、提升行政决策的公信力和执行力发挥了重要作用。

　　（三）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制　 

　　中共十八届四中全会提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”［10］责任追究制度不完善，科学民主依法决策就无法落实到位。实践表明，决策失误是最大的失误。要保证决策的正确性，避免决策失误造成重大损失，就必须建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，坚持有错必究、有责必问，不论事发时责任人是在岗在任，还是已经升迁、调转或者离退休，都要一查到底、严格追究。

　　为加强对重大行政决策行为的监督，切实提高重大行政决策的科学性，进一步明确重大行政决策责任追究，2014年10月17日，安徽省人民政府出台了《关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的意见》，要求各级政府、各部门坚持重大事项集体决策，实行决策事项终身负责，坚持谁决策谁负责、谁主管谁负责，实行责任到人、记录在案、问题倒查的决策事项终身负责制。意见提出，要强化审计监督，加强对重大事项决策情况审计，追踪决策执行结果。严格责任追究，对负有责任的领导人员和直接责任人员，依纪依法严肃追究责任，对本地区、本部门发生的严重违纪违法行为不制止、不查处的，实行“一案双查”，追究直接责任人的同时追究相关领导的责任。［17］

　　为规范政府重大行政决策行为，健全依法决策机制，提高行政决策质量，内蒙古自治区制定了《重大行政决策程序规定》，于2015年6月1日起实施。规定主要适用于自治区国民经济和社会发展规划、计划以及经济和社会发展战略，各类总体规划、重点区域规划以及重大专项规划安排，重大财政资金使用、重大政府投资项目安排、重要公共资源配置和重大国有资产处置等方面，重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制。违反该规定造成决策失误的，依照《行政机关公务员处分条例》，对负有领导责任和直接责任人员给予处分。［18］

　　重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的建立是促进领导干部依法、审慎决策，保证重大决策经得起历史检验的重要举措，对健全和完善依法决策机制具有重要意义。

　　三、行政执法体制改革继续深化　 

　　行政执法体制关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，对于推进依法行政、建设法治政府具有特别重要的意义。中共十八大以来，各级政府继续深化行政执法体制改革并取得显著成效，文明执法水平不断提高，为到2020年基本建成法治政府奠定了坚实基础。

　　（一）推进综合执法　 

　　推进综合执法是中共十八届三中、四中全会提出的改革任务，是深化行政执法体制改革的重要举措。《决定》要求各级行政机关在横向上整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在纵向上根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力，特别是加强食品药品、安全生产、环境保护等重点领域的基层执法力量。

　　为落实这项改革部署，2015年11月9日，中共中央全面深化改革领导小组第18次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革　改进城市管理工作的指导意见》。意见的核心内容就是理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。［19］2016年4月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，要求形成权责明确、监督有效、保障有力的文化市场综合执法管理体制，进一步整合文化市场执法权，加快实现跨部门、跨行业综合执法。［20］该意见的出台为进一步深化文化市场综合执法改革、促进文化市场持续健康发展发挥了重要作用。

　　在推进综合执法方面，部分地方政府结合实际制定了工作方案并取得初步实施成效。2015年2月17日，浙江省人民政府出台了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》，以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，以县（市、区）和乡镇（街道）为重点，就全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制的有关问题做出了规定。［21］

　　近年来，上海市浦东新区充分利用综合配套改革和自贸试验区的平台，率先开展市场监管“四合一”和城市管理综合执法体制改革，努力探索形成以市场监管、城市管理、治安管理三大综合领域为重点，若干专业领域为补充的分类综合执法体系，取得了初步成效。［22］各地政府的努力推进了综合执法工作，促进了法治政府建设进程。

　　（二）完善行政执法程序　 

　　行政执法程序是约束行政权力、保护公民权利的重要方式。中共十八大以来，各地政府按照中共十八届三中、四中全会要求，把完善行政执法程序作为深化行政执法体制改革的重点工作，并在以下几个方面取得初步进展和成效。

　　在规范执法自由裁量权方面，各地政府出台规定，建立、健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。针对我国现行法律规定的治安行政处罚幅度比较宽、缺乏量化的规范问题，自2012年起，江苏省试点推行了常见治安行政案件自动量罚系统建设，旨在破解“同城同事不同罚，同案同事不同罚”问题。该系统将治安行政案件的违法情节、处罚标准、裁量规则预先统一设定，由执法人员直接选择，自动生成行政处罚。［23］

　　在建立执法全过程记录制度方面，2015年10月，河北省政府出台了《行政执法全过程记录实施办法》，率先在全国试点推行行政执法全过程记录制度。该办法按照执法类别细化执法流程，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确，确保完整、精准、有效记录执法行为。［24］2016年7月1日，《公安机关现场执法视音频记录工作规定》正式实施，要求公安机关应当对当场盘问、检查等6种现场执法活动进行视频、音频记录，且至少保存6个月，如果记录被作为行政、刑事案件证据使用，或者当事人有阻碍执法、妨害公务行为的，应当永久保存。［25］建立执法全过程记录制度，能够有效避免执法机关随意执法、不按程序执法、不文明执法、损害群众利益的现象，对于解决执法证据不全、证据不固定等问题发挥了重要作用。

　　在建立重大执法决定法制审核制度方面，2015年11月2日，宁夏回族自治区政府印发了《重大行政执法决定法制审核办法》，明确了法制审核的内容、原则和范围，规定行政执法机关、法律法规授权组织在做出重大行政执法决定前，由本部门法制机构或指定的机构或人员对其合法性进行审核；未经法制审核或审核未通过的，不得做出决定。此外，明确规定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收和行政收费等重大行政执法决定以及可能会产生重大社会影响的其他重大行政决定应当进行法制审核。［26］建立重大行政执法决定法制审核制度，从程序上确保重大行政执法的公正、公平、合法、适当，进一步规范行政执法行为，对有效避免行政执法错案的发生，维护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要的现实意义。

　　在一些地方政府和相关部门有益探索并取得成效的基础上，国务院法制办制定了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，2016年12月30日，中共中央全面深化改革领导小组第31次会议审议通过。2017年2月10日，国务院办公厅印发了该方案，确定在天津市、河北省、安徽省、甘肃省、国土资源部等32个地方和部门开展试点。各试点地方和部门在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查6类行政执法行为中推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。［27］这些制度对于促进行政机关严格规范公正文明执法、保障和监督行政机关有效履行职责、维护人民群众合法权益具有重要意义。

　　（三）严格行政执法人员资格管理制度　 

　　行政执法人员素质的高低直接影响执法质量。中共十八届四中全会通过的《决定》提出，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。［10］各地积极贯彻全会精神，行政执法人员持证上岗和资格管理制度得到严格实行。

　　甘肃省在“十二五”期间积极开展第四轮执法换证工作，把资格审查、教育培训、人员考试和证件管理纳入网络化管理，共审核、确认行政执法机关主体资格10580个，行政执法人员资格114814名，行政执法监督人员资格5950名。取消不具备法定授权和委托资质的执法机构236个，清理不符合执法上岗资格的执法人员1521人。组织全省行政执法人员综合法律知识考试1135场次，考试通过104055人，考试不合格10759人，合格率达到90.63%。［28］

　　西藏自治区加大了对行政执法人员的考核力度。“十二五”期间，共举办培训班58期，培训行政执法人员10130余人，对符合条件的10110名行政执法人员颁发了执法证件，对不符合办证条件的坚决不予办理，并建立了行政执法人员基本信息数据库，行政执法人员的法律意识和执法水平得到较大提高，行政执法人员的信息化管理有效推进。［29］

　　2015年5月1日，《山东省行政执法监督条例》正式施行，其中明确提出行政执法人员应按规定参加专业法律知识、公共法律知识和职业素养等培训，经考试合格并取得行政执法证件后才能从事行政执法工作。行政执法机关聘用的劳动合同制人员、劳务派遣人员、临时借调人员以及其他无行政执法资格的人员，不得从事行政执法工作。［30］

　　2016年6月1日施行的《吉林省行政执法证件管理办法》，规定禁止为合同工、临时工、公益性岗位人员申领和发放执法证件，临时工执法正式退出历史舞台。管理办法规定，发现单位安排无证人员继续从事行政执法活动的，将对有关责任人员给予相应处分。执法人员只有参加法律知识培训并考试合格，才能获得持证资格、上岗执法，且执法时必须主动出示证件、表明身份。否则，行政相对人有权拒绝其执法行为。［31］

　　2016年11月，陕西省政府法制办印发了《关于严格清理行政执法人员进一步做好申领和换发〈陕西省行政执法证〉工作的通知》，要求各地、各部门严格清理行政执法人员，凡是合同工、临时工、工勤人员以及因离职、退休、工作调动、岗位调整等不符合相关条件的人员，一律注销行政执法资格并收回行政执法证件。根据通知要求，陕西省对行政执法人员进行了严格清理，全省共清理行政执法人员8821人，其中省级20个单位清理行政执法人员148人，各设区市、杨凌示范区、韩城市清理行政执法人员8673人。［32］

　　上述各地的做法，严格了行政执法人员实行持证上岗和资格管理制度，提高了行政执法质量，深化了行政执法体制改革。

　　（四）全面落实行政执法责任制　 

　　严格行政执法责任制是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。中共十八届三中、四中全会提出了全面落实行政执法责任制的改革任务，要求严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。这项改革在各地得到有效落实并取得了积极进展。

　　为规范和约束行政权力，促进行政执法机关严格规范公正文明执法，切实做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，2015年，河北省各地、各部门对省政府2014年度行政执法检查中发现的458个“不作为、乱作为”问题进行责任追究，共追究执法过错责任人666人次。同时，此次责任追究坚持主管责任和直接责任共同追究。共追究一线行政执法人员（直接责任）342人，占80%；追究其所在单位主要领导或法制机构人员（主管责任）86人，占20%。通过此次责任追究，强化了问责效果，确保了重大行政违法行为得到及时、彻底纠正，使“有权必有责、用权受监督，违法必追究”的要求成为常态化。［33］

　　为加快建设权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制， 2015年9月，河南省开封市政府办公室出台了《关于全面落实行政执法责任制实施意见》，对全面落实行政执法责任制进行具体部署：一是对具有行政执法主体资格部门的执法依据分类排序、列明目录；二是把本部门的法定职权分解落实到执法机构和执法岗位；三是按照有权必有责的要求，依法确定不同执法部门、内设执法机构和执法岗位的具体执法责任。意见要求，对违法或不当行政执法行为，要根据造成后果和影响的轻重程度，依法追究有关行政执法部门和行政执法人员的责任，并给予相应的行政处理。［34］

　　行政执法责任制的全面落实，约束了行政执法权力，惩戒了不当或违法执法行为，提高了行政执法人员的责任意识，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，是中共十八大以来法治政府建设取得进展和成效的重要标志之一。

　　四、对行政权力的制约和监督进一步加强　 

　　对行政权力进行制约和监督，保障其依法正确行使，防止权力滥用，是法治政府建设的重要内容和基本要求。中共十八大以来，各级政府接受监督的自觉性和主动性不断提高，政务公开深入推进，对行政权力的制约和监督进一步加强。

　　（一）政府接受监督的自觉性和主动性不断提高　 

　　改革开放以来，经过多年实践发展和制度建设，我国已形成一套政府权力制约和监督体系，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督。上述各种力量，分工合作、优势互补，从不同层面、以不同形式对行政权力进行制约和监督，对规范行政权力运行发挥着重要作用。中共十八大以来，各级政府自觉接受各方面监督，监督合力和实效不断增强。

　　在接受人大监督、民主监督方面，各级政府认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度，报备行政法规、规章制度，认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作；健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。“十二五”期间，山东省政府系统严格执行人大制定的地方性法规和决定、决议，自觉接受人大及其常委会的监督。在重大问题决策前、决策中主动加强与政协的民主协商。省政府及部门与各民主党派、工商联和无党派人士的对口联系逐步常态化、机制化。2011 ~ 2015年，山东省共办理人大代表建议1815件、政协提案3362件。［35］

　　在接受司法监督方面，各级政府严格执行《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关规定，积极推进行政机关负责人出庭应诉，密切配合人民法院的行政审判活动，尊重并自觉履行人民法院的生效判决和裁定，认真落实人民法院和人民检察院的司法建议，并取得显著成效。据统计，2015年广西壮族自治区各级法院受理的行政诉讼案件中，有704名行政机关负责人出庭应诉，与2014年同期相比增长了4.37倍。［36］贵州省推进行政首长出庭应诉。2016年4月11日，省政府副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉，这是全国首例副省长出庭应诉的行政案件。［37］2016年，北京市行政机关应诉水平进一步提升，行政机关负责人出庭应诉工作取得重要进展，全年庭审实现了行政机关工作人员出庭率100%，北京市16区政府负责人出庭应诉覆盖率为100%。［38］同年7月7日，国务院办公厅印发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对指导和督促各地区、各部门加强和改进行政应诉工作、依法及时有效化解行政纠纷、自觉接受司法监督、不断提高依法行政能力和水平具有重要意义。

　　在接受审计监督方面，各级政府高度重视审计工作，全力支持审计机关依法对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计。审计监督的力度越来越大，成效越来越明显。2010 ~ 2014年间，上海市共开展审计和审计调查项目4598个，促进财政增收节支、避免和挽回损失290.42亿元，向司法、纪检监察机关和相关主管部门移送处理事项74件。［7］(p.28)同时，加大审计整改工作力度，完善审计整改报告、督查、结果通报和公告等制度，以公开促整改，有力地发挥了审计的监督作用。

　　（二）政务公开深入推进　 

　　公开透明是法治政府的基本特征。政务公开是强化对行政权力制约和监督的有效途径。中共十八大以来，中共中央、国务院高度重视政务公开，做出了一系列重大部署，各级政府认真贯彻落实，政务公开工作取得了积极成效。

　　2016年1月11日，中共中央全面深化改革领导小组第20次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》，2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该意见，部署全面推进各级行政机关政务公开工作，并要求各地区各部门结合实际，制定具体实施办法，细化任务措施，明确责任分工，认真抓好落实。5月17日，北京市政府常务会议原则审议通过了《关于全面推进政务公开工作的实施意见》。该文件不仅要求政务公开覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，还强调要扩大公众参与、积极回应社会关切，特别重大、重大突发事件发生后，应在24小时内举行新闻发布会。此次出台的文件细化了重大突发舆情联动处理机制的具体要求，对政策解读材料的公开时限、重点职能部门新闻发布次数等都提出了量化要求。［39］

　　作为推进政务公开的具体举措，国务院及地方各级政府每年都出台政务公开工作要点。2017年3月23日，国务院办公厅印发了《2017年政务公开工作要点》，部署推进全国政务公开工作。要点指出，2017年政务公开工作要深入贯彻落实中共中央、国务院有关部署，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，加强解读回应，扩大公众参与，以政务公开助力稳增长。要点强调，要增强政务公开实效，全面落实“五公开”工作机制，进一步健全解读回应机制，加强政务公开平台建设，依法规范依申请公开工作，并明确了抓好政务公开任务落实的有关措施。［40］

　　国务院及地方各级政府通过以上措施，完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，提高政务公开信息化水平，推进了政务公开，促进了依法行政，加快了法治政府的建设进程。

　　五、政府工作人员法治思维和依法行政能力明显提高　 

　　政府工作人员法治思维和依法行政能力的高低，直接决定法治政府建设的成败。中共十八大以来，党和政府抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，通过以下措施，使政府工作人员特别是各级领导干部的法治思维和依法行政能力明显提高，为法治政府建设奠定了坚实的组织基础。

　　（一）加强对政府工作人员的法治教育培训　 

　　加强对政府工作人员的法治教育培训是法治政府建设的基础性工作，是切实提高政府工作人员法治思维和依法行政能力的有效途径。中共十八大以来，各级领导干部学法热情高涨。政府常务会前学法，已在许多地方成为“必修课”。各地、各部门在加快法治政府建设中，无一例外地把领导干部尊法、学法、守法、用法列为重中之重。

　　“十二五”期间，甘肃省每年至少组织2期全省政府系统领导干部依法行政专题讲座，邀请国务院法制办、中共中央党校、国家行政学院等知名专家学者作视频辅导报告。5年来累计举办法治讲座10期，省、市、县共计5.6万余人聆听报告。2011年4月，在清华大学建立了甘肃政府法制培训基地。5年来已在清华大学成功举办5期政府法制干部综合素质与业务能力提升高级培训班，邀请北京大学、清华大学、中共中央党校、国家行政学院的知名法学专家、教授亲临授课，全省各级政府领导干部500多人次参加培训，对开阔视野、创新理念、提升素质、增强能力具有重要的推动意义。［28］

　　河北省把抓“关键少数”作为推进依法行政的重要举措。2015年2月，河北省政府印发了《省政府领导干部学法制度》，明确了省政府领导干部学法的内容、方式。2015年以来，全省政府系统开展领导干部学法活动1600余次，有效提高了领导干部的法治思维和法治能力。省政府在抓好自身学法的同时，大力推进政府系统领导干部学法用法，对全省领导干部学法用法做出部署。据统计，2015年各设区市政府共开展常务会前学法93次，举办法制讲座24次，县（市、区）政府共开展常务会前学法625次，举办法制讲座419次，举办各种依法行政培训班220次。［41］这些法治教育培训活动，对于提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力发挥了重要作用。

　　2016年4月7日，在总结提炼各地、各部门开展国家工作人员学法用法工作实践的基础上，中组部、中宣部等联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，对完善国家工作人员学法用法制度做出了全面部署。意见的出台，对促使国家工作人员学法用法工作制度化、规范化和长效化，促使国家工作人员带头尊法、学法、守法、用法，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，促进全社会树立法治意识，建设社会主义法治国家具有重要意义。

　　（二）完善政府工作人员法治能力考查测试制度　 

　　中共十八大以来，国务院各部门、地方各级政府加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，并将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考，有力地促进了政府及其部门负责人严格履行法治建设职责。在浙江省，法律考试的成绩是领导干部任职、晋升、考核的重要依据。拟任领导干部法律知识考试不合格，不得任命。“杭州市上城区有一名人大拟任干部，因身体原因没有参加任前法律考试，他提出是否可以‘通融通融’，没想到人大常委会不同意，最后还是通过补考合格后才得以任命”。［42］2015年4月上旬，上海市徐汇区人大常委会正、副主任，区政府正、副区长，区法院院长、检察长等200多人参加了一场特殊的考试，“考试题目全部是宪法、地方组织法、代表法和监督法等4部法律的条款。按规定，成绩不合格的将参加补考，没有通过法律考试的将被一票否决”。［43］从2015年开始，安徽省宣城市将各级干部学法的考试成绩与个人年度考核、职务晋升挂钩。［44］

　　在优化公务员录用考试测查内容方面，各地政府不断增加公务员录用考试中法律知识的比重。2016年7月29日出台的《宁夏回族自治区法治政府建设实施方案（2016~2020年）》明确规定，今后将增加公务员录用考试中法治知识的比重，且法治知识比重不低于40%。［45］

　　上述措施，完善了政府工作人员法治能力考查测试制度，提高了政府工作人员特别是各级领导干部的法治思维和依法行政能力，促进了法治政府的建设进程。

　　建设法治政府是全面推进依法治国的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局的高度出发，扎实推进法治政府建设，通过召开中央全会和深改组会议等，对法治政府建设做出总体部署、批准实施方案。在中共中央的坚强领导下，国务院和地方各级人民政府结合各自实际，出台了一系列深入推进依法行政、加快建设法治政府的具体举措和实施意见，将党中央提出的法治政府建设的目标要求落到了实处，推动这项工作取得突破性进展和显著成效，职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府正在逐步建成。这就为坚持和完善中国特色社会主义制度、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力的政治前提和法治保障。

　　　［ 参 引 文 献 ］　 

　　［1］国务院审改办：《2013年以来国务院已公布的取消和下放国务院部门行政审批事项（2017年2月9日）》，《人民日报》2017年2月10日。

　　［2］国务院审改办：《2013年以来国务院已公布清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项和取消的中央指定地方实施行政审批事项（2017年3月1日）》，《人民日报》2017年3月2日。

　　［3］人力资源和社会保障部：《2013年以来国务院已公布取消的国务院部门职业资格许可和认定事项（2017年2月19日）》，《人民日报》2017年2月20日。

　　［4］《中办国办印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉》，《人民日报》2015年3月25日。

　　［5］《全国省级政府部门权力清单全部公布》，《人民日报》2016年1月29日。

　　［6］李克强：《在国务院第五次廉政工作会议上的讲话（2017年3月21日）》，《人民日报》2017年4月10日。

　　［7］《上海市依法行政状况白皮书（2010~2014）》，上海人民出版社2016年版，第18页。

　　［8］《重大行政决策须经合法性审查》，《人民日报》2015年4月13日。

　　［9］《我省规范重大行政决策事项合法性审查办法》，《山西日报》2016年5月8日。

　　［10］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（二〇一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）》，《人民日报》2014年10月29日。

　　［11］《中办国办印发〈意见〉　推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度》，《人民日报》2016年6月17日。

　　［12］《上海政府机关3年内全部落实法律顾问制度》，《人民日报》2015年5月26日。

　　［13］《江苏县级以上政府部门年底法律顾问全覆盖》，《人民日报》2016年2月22日。

　　［14］《四川　市州政府全部建立法律顾问制度》，《人民日报》2014年9月9日。

　　［15］《广西13个设区市聘147名政府法律顾问》，《广西法治日报》2016年1月21日。

　　［16］《湖北推进依法治省　党政机关全部建立法律顾问制度》，《人民日报》2017年5月18日。

　　［17］《我省出台意见规范政府重大事项决策》，《安徽日报》2014年12月16日。

　　［18］《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》，《内蒙古自治区人民政府公报》2015年第8期。

　　［19］《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革　改进城市管理工作的指导意见（2015年12月24日）》，《人民日报》2015年12月31日。

　　［20］《中办国办印发〈关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见〉》，《人民日报》2016年4月5日。

　　［21］《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》，《浙江省人民政府公报》2015年第6期。

　　［22］《上海浦东新区行政执法类公务员分类管理改革试点启动》，《人民日报》2016年4月13日。

　　［23］《建立健全行政裁量权基准制度　“一把尺”裁量　破解同案不同罚》，《人民日报》2015年11月25日。

　　［24］《我省率先全面推行行政执法全过程记录制度》，《河北日报》2016年4月3日。

　　［25］彭波：《执法如何严格又文明》，《人民日报》2016年7月20日。

　　［26］《宁夏回族自治区重大行政执法决定法制审核办法》，《宁夏回族自治区人民政府公报》2015年第24期。

　　［27］《国办印发〈方案〉　试点行政执法公示等制度》，《人民日报》2017年2月11日。

　　［28］《甘肃省政府法制办“十二五”工作综述》，《甘肃日报》2015年12月30日。

　　［29］《西藏“十二五”法治政府建设回顾和 “十三五”法治政府建设展望》，《西藏日报》2016年1月23日。

　　［30］《山东行政执法将拒绝“临时工”》，《人民日报》2014年11月29日。

　　［31］《吉林：“临时工”执法正式退出历史舞台》，《光明日报》2016年6月3日。

　　［32］《陕西清理行政执法人员8821人》，《人民日报》2017年2月17日。

　　［33］《当好参谋助手　推动依法行政——2015年政府法制工作亮点回顾》，《河北法制报》2015年12月31日。

　　［34］《我市全面落实行政执法责任制》，《开封日报》2015 年9 月11 日。

　　［35］《政府工作报告——2016年1月24日在山东省第十二届人民代表大会第五次会议上》，《山东省人民政府公报》2016年第4期。

　　［36］《广西壮族自治区高级人民法院工作报告（2016年1月26日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会第五次会议上）》，《广西日报》2016年2月3日。

　　［37］《村民状告省政府　副省长出庭应诉》，《贵州日报》2016年4月12日。

　　［38］《北京：区政府负责人出庭全覆盖》，《人民日报》2017年5月10日。

　　［39］《北京政务公开要覆盖服务全过程》，《人民日报》2016年5月18日。

　　［40］《2017年政务公开工作要点》，《光明日报》2017年3月24日。

　　［41］《河北省政府系统开展领导干部学法活动1600余次》，《河北日报》2016年5月3日。

　　［42］《法治，浙江领导干部“必修课”》，《人民日报》2014年12月4日。

　　［43］《政务生态清朗起来——关于加快法治政府建设的调查与思考（上）》，《人民日报》2015年12月24日。

　　［44］《两万干部考“法”　挂钩考核晋升》，《人民日报》2016年2月22日。

　　［45］《法治建设从“软任务”到“硬指标”》，《宁夏日报》2016年7月30日。

　　［责任编辑：郑　珺］

　　［作者简介］张金才，法学博士，研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。