【钟瑛】首都副中心新城设立的国际可比经验管窥

　　2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区，含河北雄县、容城、安新3县及周边部分区域。雄安新区是继深圳经济特区、上海浦东新区之后，又一个具有全国意义的新区。不同于一般意义上的新区，雄安新区的首要定位是疏解北京非首都功能，逐步发挥首都副中心的作用。从国际可比经验看，国外首都副中心新城建立的模式主要有两种：一种是直接选址兴建行政中心，如马来西亚布城、韩国世宗市；另一种是围绕首都经济圈跨行政区协调资源定向发展，如日本东京首都圈等。

　　马来西亚布城：强执行力+公私合营实施机制 

　　为了减轻首都人口和资源的压力，马来西亚从20世纪90年代早期就开始考虑将行政中心迁出吉隆坡。1993年6月，马来西亚布城凭借其位于吉隆坡国际机场与吉隆坡之间的战略位置、低开发成本和周边良好的自然环境等优势，从6个候选地址中脱颖而出。政府对布城设定的愿景是：能够反映马来西亚的自然与文化遗产，同时融入最新的科技成果以应对未来可能面临的挑战。马拉西亚政府执行力很强，布城建设方案从提出到实施几乎没有延误，从确定选址到完成建设历时仅8年，共花费了76 亿美元。其间，经历规划期（1993—1996年）、建设期（1996—2001年）和迁移期（2001年及以后）三个阶段。

　　布城建设过程中的一大特色是采用公私合营实施机制，主要涉及布城管理局、布城控股有限公司、市政公司和KLCC资产控股有限公司四个当事方。政府公共部门作为一个积极的合作伙伴，扮演引导者与推动者的角色，不断对开发过程的步骤和行政功能进行修订和简化，并与私营部门保持紧密联系。2001年马来西亚布城建成后，到2006年人口约达到6万，随后每年以3%—4%增速增长；同期，首都吉隆坡人口增速明显下滑，从2001年的4%下滑至2006年的1%左右。

　　韩国世宗市：注重城市配套发展 

　　韩国面临的首都圈过度聚集问题更加严峻，因此韩国政府一直在竭力打造周边首都圈的卫星城市，甚至考虑迁都。韩国首都圈包括首尔市、仁川市和京畿道，土地面积占全国国土面积的11.78%，而人口占全国总人口比重高达49%。世宗市是韩国国土的几何中心，从该市出发，借助高速公路、航空、铁路等交通基础设施，在两小时内可到达全国大部分地区，所以其作为行政中心具有天然的地理优势。在2005年正式提出世宗新城规划后的两年规划期内，韩国政府制定发布了各项详尽规划：建设基本规划（2005年5月—2006年7月）、广域都市规划（2005年7月—2007年6月）、开发规划（2005年8月—2006年11月）、实施规划（2005年9月—2007年6月）。

　　在世宗新城建成后，韩国政府分“三步走”规划城市配套发展。一是在完成城市雏形阶段（2007—2015），集中投资于服务中央和地方行政以及政策性研究功能的相关设施，以及建立公共交通主干道等城市发展的基础设施。二是在城市成长阶段（2016—2020），投资大学和研究机构、医疗福利设施、高新技术产业等城市功能，并完备基础设施。三是在城市成熟阶段（2021—2030），进一步完善基础设施建设，将世宗市的管辖地区作为第一层空间范围，将与世宗市相邻的5个市和郡作为第二层空间范围。然而，韩国世宗新城从选址到建设的过程几经波折，执政党与在野党之间的几次博弈导致迁都世宗计划改为建立新行政特别自治市，即仅从首尔迁出部分非核心政府部门。2012年世宗市建成后，当年每月人口增速达2%—3%，同期首尔人口净流出则加快。1992年，首尔人口达到峰值1090万，而后因首尔首都圈的发展人口增速放缓。目前，首尔人口总数基本保持在1000万的水平。

　　日本东京首都圈：多圈层多中心 

　　日本东京将首都各项职能逐步引导至周边地区，发展成多圈层多中心的东京首都圈。东京首都圈是指以东京都区部为核心的“一都七县”，包括东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县、茨城县、枥木县、群马县和山梨县。1958年开始，根据东京发展要求，历经五次大规模规划，形成了目前三个圈层的城市网络。三个圈层分别是核心层、中心圈层和外围层。在产业布局上，核心层以服务业为主，中心层以高科技产业为主，外围层以制造业、农业为主。此外，东京首都圈还将首都功能分散形成了多个中心，如埼玉区域行政中心、神奈川区域工业聚集中心等。其中，埼玉县的特点是交通便利，距离东京银座北部约28公里。该地区被定位为日本的行政次中心，接纳国家行政机关部分职能的转移，同时疏解部分人口到埼玉，带动周边需求。从2000年开始到2010年，埼玉县及邻近地区新增人口23000人，且大多是常住人口。随之而来的生活需求也促进了商贸业、餐饮业等生活服务业发展；城市基础设施建设的加速，也促进了区域社会经济发展。

　　马来西亚布城、韩国世宗市、日本东京首都圈建立的共同经验可总结为以下方面。一是首都人口密度越高、政治体制执行力越强、首都副中心新城行政级别越高，新城的投资力度会越大、建设进程越快、建成后吸引人口流入的成功率越高。二是首都副中心新城建立一般经过三个阶段：第一阶段为规划阶段，一般历时2—3年，其间会出台一系列建设、开发、实施的规划；第二阶段为建设阶段，一般历时4—5年，主要为重要政府办公大楼项目的兴工、新城相关法律的制定；第三阶段为迁移阶段，一般历时10—20年，政府部门、企业陆续迁入新城，随后新城范围不断扩大、设施不断完善。三是首都副中心新城建设规模巨大，城市配套发展一般分三步走，即先保障行政功能，再完善核心功能和配套居住区、引导高新产业进入，最后扩大发展。

　　总之，相比国际可比经验，雄安新区坐拥地利人和的优势。雄安新区处于京津冀核心地区，与北京、天津构成城市发展“金三角”，是建设首都副中心的理想之选。同时，我国政府的强执行力决定了推进雄安新区建设将有更高的行政效率和基建效率。这些优势将成为雄安新区建成国际一流城市、北京建成世界级都市圈的决定性因素。

　　（作者单位：中国社会科学院当代中国研究所）