【钟金燕】20世纪五六十年代的治安保卫委员会研究

　　20 世纪五六十年代是新中国成立以来警察数量最少，但社会治安状况却是相对较好的时期， 其中治安保卫委员会（以下简称治保会）的作用功不可没。治保会是具有中国特色的群众性治安 保卫组织，形成于 20 世纪 50 年代初期，成熟于 60 年代，至今仍在基层治安治理中发挥着重要 作用。治保会是五六十年代中国基层群防群治体系的主体，公安机关通过治保会的纽带和桥梁作 用，将广大群众普遍地组织起来，组成严密的治安防范网，使维护社会治安工作有了可靠的群众 基础。本文拟考察这一时期治保会建立、运行的全貌，探讨其在维护社会治安、保卫社会主义改 造和社会主义建设等方面的历史作用，推进学术界对治保会的认知和评析，并为当今治安治理的 实践提供一些经验和启示。

　　　一、治保会的设立  

　　治保会是中国人民群众的自治性治安组织。新中国成立前，出于对敌斗争隐蔽性的需要，各 根据地建立了赤卫队、自卫队、儿童团等群众性治安组织，开展锄奸、防匪以及搜集情报等活 动。由于各地环境不同，群众性治安组织的名称不尽相同，其职能和任务也视其当时斗争的需要 而定。新中国成立后，维护社会治安、整顿社会秩序成为新政权面临的一项非常紧迫而又十分重 要的工作。由于新生的公安力量较为薄弱，无法应对当时复杂的治安形势，因此城市中的群众被 充分组织与动员起来，成立了各种群众性治安组织，名称各不相同，如“在北京、上海等地由于 形势所趋，出现了形式不一的冬防队、防盗互助组、义务消防队等群众组织”［1］；长沙的治安小组由“历史清白、作风正派、工作积极勇敢的市民组成”［2］；“天津为居民小组……武汉为治安 保卫委员会，等等。这些居民组织的主要负责人，由街道派出所指定专职干部担任，其他成员则 在当地居民中间聘任”［3］。这种群众性治安组织很快发展到农村地区，城乡群众在当地政府领导 下开展值勤、巡逻、放哨、户口登记、防匪、防特、防火、防盗等治安防范活动，收集敌情、社 情、政情，检举各类反革命分子的破坏活动以及锄奸、反霸、追捕反革命分子等工作。各地政府 陆续颁布了一些地方性规定，充分肯定并引导这些群众性治安组织走上正规发展的道路。例如， “苏北行署公安局根据当时敌情状况于 1949 年 11 月拟订《关于建立分区与县党政等机关治安保 卫委员会》、《国营工厂公司治安保卫委员会》和《关于统一机关支部保卫组织的决定》三个草案， 经区党委批准发布施行，三个草案对治保组织的性质、任务、组织设置、编制及人员选配等都做 了详细规定”。［4］

　　以上这些群众性治安组织培养了一大批热心于社会治安的骨干力量，为治保会的建立积累了 宝贵的经验，进行了思想上和组织上的准备。然而，“由于当时全国各地情况的不同和对治保会 的工作未作统一、具体规定，治保组织的建立工作并未彻底，个别地方（如湘西、湘黔边界等 地）匪患未绝，反革命案件也时有发生”。［1］（p.6）在一些已经建立群众性治安组织的地方，由于建 立过程较为仓促，“没有充分发动群众民主选举治安小组成员，致使一些散兵、流氓、小偷，甚 至个别恶霸、反动党团人员、惯匪等坏分子也乘机混入治安小组”。［5］

　　1951 年春，镇压反革命运动开始，人民群众的政治觉悟有了普遍提高，建立治保会的客观条 件已经成熟。5 月 8 日，毛泽东总结了党委领导下的群众治安工作的经验后指出：“全国各地，必 须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会……必须吸收可靠的党外爱 国分子参加，成为统一战线的保卫治安的组织……担负协助人民政府肃清反革命，防奸、防谍， 保卫国家和公众治安的责任。”［6］1952 年 6 月 27 日，中央人民政府政务院批准颁布了《治安保 卫委员会暂行组织条例》，明确规定了治保会性质、任务、组织设置、职权、纪律和领导关系， 并要求“全国各城市于镇压反革命运动开展后、农村于土地改革完成后，普遍建立治安保卫委员 会”。［7］各地公安机关对原有的治保会、治安小组等进行了组织整顿，陆续清除了一批隐瞒历史 或有罪的人员，例如，“1952 年辽西省公安厅对锦州市有的治保会中混入违法资本家及恶霸地主、 伪满特务、蒋军谍报员等严重组织不纯情况发出通报，下发了整顿治保会工作方案。各市、县结 合农村中心工作，有计划地采取治保委员集中训练，对治保会加以整顿。全省共整顿 2481 个治 保会，清除了混入治保会的坏分子，重新组建 575 个治保会”。［8］尚未建立治保会的地方，“以机 关、工厂、企业、学校、街道为单位，农村以行政村为单位”［7］，加快了治保会组建的进程。

　　治保会委员的选举有严格的组织程序，《治安保卫委员会暂行组织条例》规定：“事前应作充 分准备，由群众提出候选人名单，经过介绍、审查、评议、酝酿成熟后再行选举”［7］。首先，各 地开展了广泛的宣传工作，向群众宣传为什么要建立治保会，治保会的作用是什么，什么样的人 才能当选治保委员。如北京市治保会建立时，“各派出所都约请了各方面的积极分子一、二十人， 组成筹备委员会，共同研究建立计划，商量如何宣传，如何选举，及候选人的条件等。多数筹备 委员会都发动了一百到二百个积极分子，组成宣传队，分组展开宣传。他们采用了小型群众会、 挨户访问、黑板报、读报组、大字标语、广播筒等各种方式，进行广泛、深入的宣传。”［9］通过宣传，群众加深了对治保会的认识，普遍认识到“成立治安保卫委员会是为了清除坏人，保护生 产建设，保护自己的好日子”［10］。其次，群众依据当选治保会委员的四个基本条件，即“历史清 楚、作风正派、善于联系群众、热心治安保卫工作”［7］提出候选人名单，如西北行政委员会公 安局规定：“谁提的人就由谁来介绍他的优点和缺点，大家再评论”，“在提候选人时，不要过多。 如果准备选五个委员，那末提十个到十五个左右候选人就行”。“为了慎重起见，把名单交给领导 上（城市街道交公安派出所，机关、工厂、企业、学校交行政领导和公安保卫部门，农村交乡政 府）审查一下，看这些候选人够不够条件，如果有不够条件的，可经过群众同意后去掉。”［11］最 后，组织群众选举。选举方式根据当时群众的文化水平，形式灵活多样，如北京市“有投票选举 的，有投豆选举的，也有举手表决选举的”，［12］为了将“不断涌现的、更热心于群众治安工作的 人物选举到治安保卫委员会里来”，治保会委员“每半年改选一次，连选得连任。但在任期内如 大多数群众认为必要改选时，得改选之”。［7］

　　经过广泛的群众民主选举，治保会迅速在全国城乡普遍建立起来，据统计，到 1954 年底， “全国共建立治保会 18.9 万个，治保小组 22.8 万个，成员 251 万余名”。［13］1962 年 11 月，公安 部制定了《治安保卫委员会工作细则（试行草案）》，（ 中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会编：《治安保卫委员会学习文件》，1972 年印，第 1 页。）对贯彻执行《治安保卫委员会暂行组织条 例》的若干问题做了更为具体的规定，进一步推动了治安保卫工作的开展和治保会队伍的建设。

　　二、治保会的组织设置与人员构成  

　　治保会主要有城镇街道治保会、单位内部治保会及农村治保会三种组织形式，其组织设置具 有同基层党政组织、生产组织相适应的显著特点，这样的设置可以使治保工作与本地区、本单位 的各项工作紧密结合，便于推进治保会工作。

　　（一）治保会的组织设置 

　　城镇街道治保会  这是在居民委员会内设立的治保会。1954 年 12 月 31 日，第一届全国人民 代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》规定，一般以 100~600 户居 民为范围建立居民委员会，居民委员会下设居民小组；居民小组一般以 15~40 户居民组成。每个 居民委员会所设的小组最多不得超过 17 个。居民较多的居委会因工作需要，可下设治保会；居 民较少的居民委员会，一般不设治保会，由居民委员会委员分工担任治安保卫等工作。［14］治保 会一般由“三人至十一人组成之，设主任一人并得设副主任一人至二人”［7］。

　　单位内部治保会  这是在工厂、矿山、农场、商店、医院、学校等基层行政单位或生产组织中设立的治保会。“大型厂矿企业以车间为单位设立，一般企业事业单位按单位设立，高等学校、 科学研究机关按系或单位设立。”（中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会编：《治安保卫委员会学习文件》，第 5 页。）通常由主管保卫工作的行政负责人担任主任，如北京市公营工 厂、矿山企业的治保会“以厂矿企业领导和保卫科长为正副主任委员”，［5］（p.346）并推选热心治安保卫工作的职工担任委员。

　　农村治保会  这种治保会起初“以行政村为单位”［7］建立，如云南省曲靖地区在土地改革完 成后，“以行政乡、村为单位，分别建立治保会。设主任 1 人，副主任 1~2 人，委员 3~11 人”；［15］ 人民公社化运动期间，治保会的设置发生了变动。“1958 年 8 月，第九次全国公安会议通过《关 于进一步加强治安保卫委员会工作的决议》，规定农村以人民公社为单位建立相应的治安保卫组 织，公社内部的生产单位建立治安保卫组织或者设治保人员。”［16］根据决议，各地农村基本做到 每个公社有治保会，每个大队有治安保卫小组，每个生产队有治安员。

　　（二）治保会的人员构成  

　　治保会的人员构成具有以下三个特点：

　　具有广泛的代表性  治保会不仅有各阶层、各行业以及民主人士的代表，而且还有不同民 族、不同宗教信仰的代表。如 1951 年底，北京市“全市城区和郊区建立治保会 1086 个，选出治 保委员 10408 人。其中：工人 2503 人，农民 3013 人，城市贫民 1205 人，小商贩 1400 人，商店 经理 476 人，教员、职工、学生等 1811 人；中共党员 375 人，共青团员 460 人，民主党派人士12 人，群众 9561 人”。［5］西安市第五区选举出 309 位治保会委员，“其中有男有女；有汉民，有 回民；有店员学徒，有城市贫民，有商店经理，也有干其他职业的；有共产党员、青年团员、民 盟盟员，也有无党派者；有基督教徒，也有伊斯兰教徒”。［11］（p.2）

　　不脱离生产和生活  治保会委员“结合生产，利用生产空隙时间进行工作”（中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会编：《治安保卫委员会学习文件》，第 6 页。），他们或在工作中搞好治安保卫工作以促进生产，或在生活中带头参与治安保卫工作。在治保会委员的选拔工作 中，各级组织都非常重视从职工内部选拔政治可靠的积极分子担任治保会委员，如新疆生产建设 兵团农四师七十七团规定，治保会委员“由党（团）员和职工积极分子组成”［17］。为推动治安保 卫工作的开展，有的单位还定期奖励兼职治安保卫的职工，例如，1957 年石油工业部石油二厂规 定：“工厂对治保会及治安保卫工作先进个人予以表彰奖励。对在遵章守纪、主动协助破案、检 举、监视各类不法分子等工作中表现突出的单位和个人给予奖励。”［18］街道治保会委员基本由家 庭妇女等未就业的居民组成，例如，山西省大同市街道治保会在“文化大革命”以前“以未就业 街道居民为主体形式”［19］。辽宁省沈阳市亦是如此，据统计，1956 年“城区共有治保会 1355 个， 治保成员 13827 人，其中从事家务者占 65%，固定职业者占 22%，流动性职业者占 6.5%，独立 劳动者占 4.4%”。（沈阳市公安局编：《闪光的金盾：沈阳公安五十年回顾》下，1998 年印，第 173 页。）

　　具有无私奉献的精神  治保会委员是由群众选举出来的治安积极分子组成，他们具有强烈的主人翁责任感，如北京市“一个五十多岁的老太太不顾派出所的劝阻，也坚持工作了两个晚上。 她说：‘这是毛主席给我们的任务，我是群众选举出来的，两个晚上不睡觉算什么？’”［20］，还 有很多治保会委员认为这是“政治上的信任和荣誉”，因此“积极性和责任性都非常高”［21］。“当 时，每个月政府对居委会都有少许生活补贴”，但治保会委员们“风格都很高。都推辞不要。每月的补贴很难发下去，有的就改为在居委会主任和各常设委员会主任中间逐月评给”（贵阳市云岩区公安分局、云岩区政协文史资料委员会编：《云岩文史资料选辑第 16 辑·蓝盾专辑》，1994 年印，第 184 页。）。因为工作 的特殊性，一些治保会委员甚至献出了自己宝贵的生命。治保会成员无私奉献的高尚情操感染、 带动了群众，成为团结和带动群众同违法犯罪做斗争的骨干力量。如北京市“妇女代表赵俊卿已 五十多岁了，也和委员们一块参加了巡逻，她说：‘我虽不是保卫委员，但也不能落后’……很 多积极分子都到派出所要求给他们工作做”［22］。

　　社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，要解决这个问题必须动员全社会力 量，广泛发动群众。治保会组织健全、人员众多，来自于群众，有着深厚的群众基础，在防范和 打击违法犯罪方面具有重要作用。以治保会为主体，户与户之间、村与村之间、单位与单位之 间、单位内部与外部社会之间互通信息，内外结合，形成了全天候、多方位覆盖防范对象的立体 化治安防控体系。

　　三、治保会的工作机制  

　　（一）治保会的工作制度 

　　在日常工作方面，治保会实行定期会议、分工负责及评比奖惩制度，确保治保会高效运转。

　　 会议制度治  保会实施例会制度，除重大问题随时开会商量解决外，一般定期召开研究工作的会议，会议的内容大致包括：学习公安工作的路线、方针、政策，分析地区治安情况，研究制 定工作计划，汇报和总结经验教训等，会议一般由主任或副主任主持，全体委员参加。各地治保 会例会制度不尽相同，如山东省文登县礼格庄村治保会“每五天委员开一次碰头会，每半月开一 次全体治保干部会，汇报和研究工作”；［23］吉林省长春市和平乡治保会“治保大会每月开一次， 治保委员会每月 2 次，治保小组会每月 3 次”；［23］（p.15）北京师范学院治保会“一季度计划一次工 作，一学期召开一次委员会会议”，“研究内部治安情况，学习政策、业务，讨论工作上重要的问 题”。［24］治保会通过这些会议布置任务，检查工作，推动工作的顺利开展。

　　分工负责制度  20 世纪五六十年代，各大城市的治保会根据当地的实际情况，实行分工负责制度。如天津市在治安防范上实行“‘主任包面、委员包片、安全员包院、民警统一指导’的‘三 包一统’岗位责任制”。［25］北京市街道治保会在治安保卫工作中逐步形成了“治保主任包片，委 员包段，积极分子包院的分工协作制度，每到重大节日或有重要活动，这些治保积极分子都出来 巡逻、站岗、放哨，遍布大街小巷，在全市范围内形成了一个严密的治保积极分子网”［26］。分 工负责制度要求治保会每个委员按地段分工包干，不仅有助于将治保会的各项工作任务落实到基 层，而且通过结合日常工作，如“四防”（“四防”的内容随着政治形势的变化而变化，20 世纪 50 年代指“防奸、防谍、防火、防盗”，60 年代指“防 特、防盗、防火、防治安灾害事故”。 ）宣传，查防火、查卫生，走门串户等，熟悉辖区治安情 况，掌握每家每户的基本情况，这对于及时发现、控制、预防犯罪活动，有针对性地开展群防群治，维护地区社会治安具有重要意义。如 1952 年以前，安徽省淮北市朱口乡土匪活动猖獗，抢 劫事件不断发生，1957 年以后，根据各村的情况因地制宜，实行“乡治保委员分工掌握，负责包 干；各点又以生产小队为单位建立防护小组，由防护小组进行分户、分人包干。乡治保主任则掌 握中心点，指导全面”［23］（p.22），全乡未再发生任何案件和火灾事故，因此被评为先进乡。

　　评比奖惩制度  治保会定期对委员的工作进行检查、评比，如开展“五好”（“五好”指劳动好、工作好、执行政策好、纪律作风好、学习好。参见中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会编：《治安保卫委员会学习文件》，第 6 页。 ） 竞赛活动，并根据经费情况，给予一定的荣誉和物质奖励，充分调动治保干部和治安积极分子的工作积极性。

　　（二）治保会与基层党组织等的关系  

　　治保会的工作始终在基层党组织的领导下进行，基层党组织作为总揽治安工作全局、协调各 部门的核心，直接领导治保会和其他部门，形成党领导治安工作的合力；治保会还与群众、公安 机关保持频繁的沟通与互动，起到了纽带和桥梁的作用。

　　治保会与基层党组织的关系  由于治保会是群众性自治组织，难以单独行使权力，再加上治安保卫工作需要各个部门的密切配合，因此，党委的领导和支持是治保会功能得以充分发挥的前 提条件。例如，广东省台山县美南乡治保会“经常围绕生产，保卫中心，把有关生产情况的问题 及时向党委报告。党支部经常在会议上贯彻保卫工作计划，教育党员、干部要认真带头搞好保卫 工作，这样治保工作就取得了党支部强有力的领导”［23］（p.53）。各地党委还围绕各个时期的治安中 心任务，定期召开治保会主任会议，布置当前的工作任务。“因为治保会的工作是党委统一安排 又是分工、分片、分系统、分方面、包干负责，因此各部门都把治保工作列为一项内容去布置。 这样就便于互相推动，相互结合。”［23］（p.9）各级基层党组织还经常积极帮助解决治安保卫工作中 遇到的实际困难，“如治保员当中有怕得罪人，怕误工的思想，支部就帮助解决思想问题和规定 治保员开会制度，巡逻给评定工分的办法，这就更加启发了治保员的积极性”。［23］（p.14）治保会在 基层党组织的领导下，动员与组织各部门群众积极完成党在各个时期的保卫任务，适应了国家基 层治安治理的要求。

　　治保会与群众的关系  “治安保卫委员自己就是群众中的一分子，是不是就不要联系群众、 依靠群众呢？”答案是“更必须联系群众”。［27］因为只有扎根于群众之中，才能及时发现单位、 社会上的隐患。为了加强治保会与群众的联系，“治安保卫委员会一年至少向群众报告一次工作， 虚心听取群众意见，接受群众监督，根据群众的批评和建议，改进工作”（中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会编：《治安保卫委员会学习文件》，第 5~6 页。）。例如，北京天桥公平 市场的治保会于 1951 年冬成立，“委员会每半年改选一次，由群众直接选举产生，它经常过着充 分的民主生活……每两月普遍搜集一次群众意见，然后根据需要，适当召开群众大会答复”。［28］ 治保会还将“为群众办好事”作为评比内容之一，“办一件对群众有益的事，就联系了一分；办 的好事越多，联系的群众就越多”。［27］（p.296）因而，群众有什么情况都积极向治保会反映，公安机 关通过治保会及时掌握这些情况，不断改进公安工作，以便更好地为人民服务。治保会还特别注 意在群众中培养热心治安工作的积极分子，使之成为治保会的助手，通过他们带动广大群众共同 做好治保工作。如广东省台山县美南乡治保会“采取师傅带徒弟培养预备保卫员的方法，团结与培养积极青年，使治保组织有源源不绝的后备力量和得力助手”［23］（p.55）。河北省不少地方的“治 保组织都能联系几百人，以至上千人的积极分子队伍。这样与广大群众的密切结合，就显现了无 比的力量，成为取得对敌斗争胜利的源泉”［23］（p.3）。

　　治保会与公安机关的关系  治保会在公安机关领导下进行工作。各地公安机关非常重视治保会组织的建设，并根据当地具体情况制定了一系列细则，使之制度化。如 1963 年 4 月，乌鲁木 齐“市公安局制订《乌鲁木齐市治保会工作细则（草案）》，规定治保会的组织领导、纪律、制 度、权限、工作范围、政策界限、工作方法，组织治保员广泛学习、座谈，并制定具体实施办 法”。［29］鉴于治保会是群众性治安组织，其成员事先没有经过专门训练，各地公安机关采用短期 培训、业务学习、以会代训等形式培训治保干部，使其达到懂政策、会保护现场、会开展“四 防”安全工作、会改造教育违法犯罪分子。如北京市公安机关经常“采用报告会、讨论会和座谈 会等方式，组织治安保卫委员会的委员学习关于治安工作的政策法令、工作方式方法和工作作 风，以提高他们的政策水平和工作能力，使他们在团结广大人民巩固首都的革命社会秩序中发挥 更大的作用”［20］。通过治保会，公安机关的治安信息、法规、治安保卫的任务和要求得以及时传 达到群众中，并发动和组织群众协助公安机关完成维护社会治安的具体任务。各地公安机关还深 入治保会检查工作，发现问题及时解决，通过总结工作和交流经验等方式，提高治保会的业务能 力。如河南省新乡市公安局“每当一个运动或新的工作到来之前，派出所都根据工作要求和罪犯 活动的规律、特点，组织他们讨论，引导他们出主意想办法。每半月一次组长会议，和每月一次 全体组员会议，总结出前段工作的经验教训”。［23］（p.34）开展对治保会委员的定期考核和评比表彰 活动是调动治保人员工作积极性、完成各项治安保卫工作的有效措施，从 20 世纪 50 年代开始， 各级公安机关定期召开年度治安模范代表大会，表彰和奖励积极工作的治保委员，例如 1956 年 召开的全国民警、治安保卫委员功臣模范代表大会，出席的 906 名代表中，“治安保卫委员功臣 模范代表有三百七十四人”［30］；1956 年云南省召开的全省第一次人民警察和治保委员功臣模范代 表大会，“出席代表 277 名中，治保会代表占 165 名”。［31］

　　从这些频繁紧密的工作联系中可以发现，在各级党组织的集中统一领导下，治保会使公安机 关同广大群众有了经常性的联系，促成了警民联防机制的有效运转，治安防范工作从单纯依靠公 安机关进而变得多元化、常规化，确保了党在各个时期中心保卫任务的完成。

　　四、治保会的职能和作用  

　　治保会积极协助人民政府维护公共秩序，巩固新生的人民政权，广泛开展群众性防特、防 盗、防火、防治安灾害事故活动，监督改造反革命分子和其他刑事犯罪分子，为基层社会的稳定 提供了有力的制度保障，其职能和作用具体体现在以下几个方面：

　　（一）经常对群众进行宣传教育，提高群众的政治警惕性  

　　治保会委员与群众联系最为密切，在宣传、组织群众参与和支持社会治安工作方面具有重要 作用。他们充分利用各种场合（如小型座谈会、读报组、夜校等）发放公安部门印发的材料，采

　　用群众喜闻乐见的方式（如报纸、广播、书刊、黑板报等）介绍治安先进事迹、典型案件和火灾 事例。由于治保会宣传教育的内容针对性强，因此群众易于接受。如江西省南昌县罗舍乡治保会 将防火内容编成朗朗上口的顺口溜，组织“五保户”边走路、边打锣、边宣传：“生产大跃进， 安全很要紧，弄饭不要慌，火灰不要用箩装，晚上水缸要挑满，弄饭灶前不堆秆，危险灰锅炉灶 要修理，大家一定要执行”。［23］（p.49）在商店、影剧院、车站等人多拥挤的地方，治保会委员教育 群众提高警惕、注意财物安全，及时发现和排除危害治安的因素。如河南省新乡车站治保会委员 “经常到车站向广大旅客宣传提高警惕，防止偷盗，并在宣传中发现可疑分子”［23］（p.30）。单位内 部治保会还结合生产经营特点，将治保宣传与行业生产管理结合起来，使广大职工认识安全生产 的重要性，使安全生产成为职工的自觉行动。如重庆市“许多厂矿的治安保卫委员会经常协助保 卫部门向职工群众进行防特、防火、防盗、防奸的教育，提高了大家警惕，避免了不少可能发生 的事故”［32］。

　　（二）发动群众共同制定治安公约，并组织群众认真执行，以维护社会治安  

　　治保会依照国家政策和法律法规，发动并依靠广大群众，针对本地区、本单位、本行业的特 点，制定了各种安全制度或公约，如贵重财物存放处或要害部门派人值班看护制度；工矿、交通 运输等生产单位的安全生产和安全运输制度；居民或村民按居民院或村户制定的街规民约、村规 民约、乡规民约及安全防范公约，将治安防范工作落实到家家户户，并组织群众认真执行，以维 护社会治安。广大群众将公约贴在室内、灶间或公共走道上，经常检查，组织评比，如安徽省东 至县“机关、单位、街道居委会开展安全竞赛活动，按月检查评比，争夺循环红旗，为治安先进 户挂光荣牌”［33］。农村各地治保会根据本地区的实际情况，指导群众制定了安全防范公约，如浙 江省新登县洞桥乡“社社订公约，人人订保证，每家每户都做到‘水缸满，灰缸浅，灶堂清，烟 囱光’”；山东省文登县礼格庄村“农业社订有全社的总公约，各生产队也订有全队公约，各户也 根据总公约精神和各自不同的情况，订立了安全保证书”，在支部的领导下，“每半月以生产队为 单位评比检查一次公约执行情况”。［23］（pp.26,19）广大群众在订立公约的过程中受到了教育，强化了 工作责任心，提高了革命警惕，同时也震慑了不法分子。

　　（三）带领群众开展“四防”，让违法犯罪者陷入寸步难行的“人民战争的汪洋大海”  

　　治保会从诞生之日起就将“四防”作为一项基本任务，组织广大群众在公安机关、人民警察 指导下广泛开展城乡安全防范活动。治保会利用与群众联系广、治保积极分子多、情况熟等优 势，组织群众建立经常性的安全检查制度，发现隐患及时解决或者报告并督促有关部门解决。如 吉林省长春市和平乡“治保会和基干民兵一起组织巡逻，一般地区一周巡三两次，地区复杂的， 每天晚上巡逻”［23］（p.14）；“北京市外五分局第三派出所管界的委员发动群众将管界的消火机、铁 锹、梯子、沙土等防火用具收集在一起，组成了六个消火站，并组织群众轮流值班”［22］。公社、 大队的治保会在农作物收获季节发动和组织群众，加强巡逻和重点守护。每到重大节日或有重要 活动如举行群众集会、庆祝、比赛活动时，各地治保会委员配合主办部门，组织民兵和治保积极 分子协助维护秩序。在治保会的带领下，各地群众性治安防范工作有了较大的发展。在江苏省， “据镇江市云台、北固、红旗、迎江四个派出所统计，自 1965 年 10 月至 1966 年 3 月，参加治安 巡逻的群众达 32000 多人次，每个治保会都安排巡逻班。全市有巡逻班 61 个，每晚从 11 时至次日凌晨 4 时，每班 3 至 4 人，每天约有 200 余人参加巡逻工作”。［4］（p.272）城乡治保会通过组织安 全巡逻，有效地预防和减少了案件与治安灾害的发生，如沈阳市“仅 1953 年至 1957 年，城乡治 保人员就消除火险、盗险 4500 余件，制止火灾 683 起”，“60 年代初至 60 年代中期，治保会在 ‘四防’工作中开展‘安全流动红旗’竞赛，涌现出一大批‘无刑事案件、无灾害事故’的安全 委。”（沈阳市公安局编：《闪光的金盾：沈阳公安五十年回顾》下，第 174 页。）治保会的“四防”工作有效地防范了犯罪行为，减少了治安事故的发生。

　　　（四）协助公安机关收集情况，发现犯罪分子，破获大批案件  

　　“反革命分子和其他犯罪分子，是生活在群众当中的。无论他们伪装得多么巧妙，躲藏得多么 隐蔽，只要他们在群众中进行活动，他们总会露出一些马脚的，总是要被别人看出来的。”［27］（p.289） 治保委员生活在群众之中，对人情、地情很熟悉，因而在带领群众同反革命和刑事犯罪分子做斗 争方面有着较为有利的条件。在我国镇压反革命和集中打击刑事犯罪的斗争中，他们提供了数以 百万计的线索材料，协助公安机关查获了大批罪证。例如，1951~1956 年，“沈阳市广大治保委 员举报揭发反革命案件线索 1.9 万件”，“60 年代初至 60 年代中期，广大治保委员经常配合管区 民警了解调查情况，从中查获不少犯罪分子。1962 年至 1966 年，仅城区治保会即向公安机关提 供各种案件线索 1.8 万件，协助破案 2650 起，抓获罪犯 2019 名，缴获赃物折合人民币 22.4 万 元”。（沈阳市公安局编：《闪光的金盾：沈阳公安五十年回顾》下，第 175 页。）各地治保委员还配合公安人员围堵犯罪分子。如北京市东四区治保委员吴助镇，“知道一个 有二十多条血债的反革命杀人犯以煤铺作掩护，但不知道是那（应为‘哪’——引者注）一个煤 铺，她就忍饥受冻地花了一个多月的时间，跑了一百多家煤铺，终于找到这个罪犯，把她知道的 情况报告了政府，使这个罪犯受到国家法律的制裁”。［34］在协助公安机关办案的工作中，治保会 充分发挥主动性、能动性，依靠自己的力量破获了大批案件，如河北省治保会“直接破获的案件 曾占到河北省全部破案数字的 62%。沧县、唐山、张家口专区的破案比重已占 70% 左右；迁安、 景县等许多县已占 80% 以上”。［23］（p.3）1957~1966 年，安徽省滁县“公安机关破获的刑事案件有 一半左右是在治保会的协助下破获的，其中较小的刑事案件有 90％是由治保会查清的”。［35］

　　（五）组织群众协助政府、公安机关改造不法人员  

　　1952 年，公安部赋予治保会“监督被管制者劳动生产……并向公安机关及时反映其表现情况 之责”［7］。广大治保会委员协助公安机关对被管制分子进行守法教育，监督其改造，使之改恶从 善。1956 年，“四类分子”（地主分子、富农分子、反革命分子、坏分子）被纳入农业生产合作社 监督劳动后，治保会贯彻党的“经济上同工同酬，政治上分别对待”的政策，协助公安机关，落 实“三包一保证”（包思想改造、包监督劳动、包防止破坏、保证守法）措施，对上述人员进行 监督改造；并为“四类分子”订立功过登记簿，“组织群众对他们开展月考、季评、年升降（通 过年终评审，改造好的升为社员，不好的降为监改）活动”，［36］许多“四类分子”被成功改造为 自食其力的公民，据对四川省万县熊家乡古城、天台 2 个村 41 名地主分子的调查，1956 年以前， “学会劳动，自食其力的仅 10 人，占 24.4%。自入社后，由于集体生产，在群众监督教育下，现 在学会劳动完全自食其力的上升为 31 人，占 75.6%”。［23］（p.58）有的还成为生产能手，农村中“小偷小摸”现象大为减少，群众能够更加安心的从事生产。20 世纪五六十年代，治保会协助公安机 关做了大量的改造工作，化消极因素为积极因素，为保障社会主义建设事业各项工作的顺利进行 做出了巨大贡献，并为 70 年代后期协助公安机关加强对刑满释放人员和解除劳动教养人员以及 违法青少年的帮教工作奠定了基础。

　　五、对治保会的评价  

　　治保会的产生有其特殊的历史背景。20 世纪五六十年代，中国的经济基础较为薄弱，警察 数量少，而当时的社会治安形势又十分复杂，随时突发一些治安事件，这就使公安机关在人员有 限、装备尚不够先进的条件下难以做到疏而不漏。治保会分布在城镇、街道、农村的每个角落， 大大提高了公安机关对社会治安的掌控情况；治保委员与群众一起劳动、工作和生活，联系密 切，是公安机关最广泛、最丰富的公共安全信息来源；他们在镇压反革命分子和打击各种刑事犯 罪分子的斗争中，在保卫国家经济建设事业、防止各种灾害事故的斗争中，充分发挥了协助公安 机关完成社会治安任务的助手作用，弥补了新中国成立初期警力的不足，为基层社会的稳定提供 了有力的制度保障。

　　如何在警力有限的情况下维护社会秩序的安定是世界各国面临的普遍难题。从 20 世纪 70 年 代开始，西方兴起了社区警务，意在建立地域范围的警民联防机制，被认为是破解这一难题的创 新之举。其实早在 20 世纪五六十年代，在中国的治安领域就开启了国家与群众组织合作的先河， 广泛建立起了以治保会为主体，不同层次、多种形式、比较完整的群防群治体系。“从一九五四 年至一九六五年的十余年间，除少数年份外，全国刑事案件年立案数基本稳定在 20 万至 30 万起 左右……这一时期，刑事案件的发案率与一些主要的资本主义国家相比，是相当低的”，［37］实践 证明，群防群治的“天罗地网”与公安机关的“铁拳头”有机结合必将产生巨大的威力，这是 20 世纪五六十年代中国基层社会治安治理成功的历史经验。

　　从 20 世纪 80 年代开始，党和国家提出了社会治安综合治理的方针，这是改革开放新形势下 坚持专门工作和群众路线相结合原则的新发展，治保会是使综合治理各项任务和措施落实到基 层、落实到群众中去的有效组织形式，是公安机关坚持贯彻群众路线的重要形式之一，因此得到 不断巩固和加强。改革开放以来，治保会和市场经济条件下兴起的治安联防队、保安服务公司等 群众性治安保卫组织互相补充、互相配合、互相支持，组成了一个强大的群众治安防范网，协助 基层党组织和公安部门在贯彻落实“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等各项综合治理任 务中发挥了积极作用，成功走出了中国特色社会主义警民合作道路，探索出了中国特色社会主义 治安治理新格局。

　　［参引文献］  

　　［1］石泽民：《中国基层治保工作理论与实践》，法律出版社 1995 年版，第 5 页。

　　［2］《长沙建立群众性治安组织后社会秩序大为安定》，《光明日报》1951 年 7 月 18 日。

　　［3］《中国共产党历史（1949~1978）》第 2 卷上册，中共党史出版社 2011 年版，第 40 页。

　　［4］《江苏省志·公安志》，群众出版社 2000 年版，第 270 页。

　　［5］《北京志·公安志》，北京出版社 2003 年版，第 339 页。

　　［6］《毛泽东年谱（1949~1976）》第 1 卷，中央文献出版社 2013 年版，第 338 页。

　　［7］《治安保卫委员会暂行组织条例（一九五二年六月二十七日中央人民政府政务院批准）》，《人民日报》1952年8月11日。

　　［8］《辽宁省志·公安志》，辽宁科学技术出版社 1999 年版，第 263 页。

　　［9］逸人：《巩固镇压反革命的胜利 保卫和平美好的生活 京市治安保卫委员会逐步建立》，《光明日报》1951年9月24日。

　　［10］蒋克：《北京市城区及郊区先后建立街道治安保卫委员会 天桥人民集会庆祝并致函彭真市长报告》，《光明 日报》1951 年 7 月 18 日。

　　［11］西北行政委员会公安局编：《怎样建立和巩固治安保卫委员会》，西北人民出版社 1954 年版，第 4 页。

　　［12］穆玉敏：《北京警察百年》，中国人民公安大学出版社 2004 年版，第 514 页。

　　［13］上海市公安局户政处编：《治保会工作教程》，上海人民出版社 1991 年版，第 2 页。

　　［14］《城市居民委员会组织条例》，《人民日报》1955 年 1 月 1 日。

　　［15］《曲靖地区志（2）》，云南人民出版社 1995 年版，第 222 页。

　　［16］《贵州省志·公安志》，贵州人民出版社 2003 年版，第 591 页。

　　［17］刘德友主编：《新疆生产建设兵团农四师七十七团志》，伊犁人民出版社 2002 年版，第 240 页。

　　［18］《石油二厂志（1939~1992）》，辽宁人民出版社 1994 年版，第 605 页。

　　［19］《大同市志》中册，中华书局 2000 年版，第 1251 页。

　　［20］《团结广大人民巩固革命的社会秩序 北京市城郊各区普遍建立治安保卫委员会》，《人民日报》1951 年 12月 12 日。

　　［21］《扬州市志》下册，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 2306 页。

　　［22］宁铎：《京市街道治安保卫委员会带动群众发挥力量 在防特、防盗、防火上都起了很大作用》，《光明日报》1951 年 10 月 15 日。

　　［23］《充分发挥基层治保组织的战斗作用》，群众出版社 1959 年版，第 18 页。

　　［24］《北京师范学院治安保卫委员会工作暂行办法（草案）》，北京市档案馆：147-1-94-122。

　　［25］《红桥区志》，天津古籍出版社 2001 年版，第 636 页。

　　［26］刘朝江：《解放初期北京治安保卫工作回眸》，《法制日报》2009 年 9 月 17 日。

　　［27］《罗瑞卿论人民公安工作（1949~1959）》，群众出版社 1994 年版，第 294 页。

　　［28］何炳然：《今天的天桥》，《光明日报》1953 年 9 月 30 日。

　　［29］《乌鲁木齐市志》第 5 卷，新疆人民出版社 1999 年版，第 461 页。

　　［30］《全国民警、治安保卫委员功臣模范代表大会开幕》，《光明日报》1956 年 4 月 7 日。

　　［31］《云南省志·公安志》，云南人民出版社 1996 年版，第 428 页。

　　［32］《重庆市许多厂矿保卫组织打击反革命破坏活动》，《光明日报》1955 年 8 月 5 日。

　　［33］《东至县志》，安徽人民出版社 1991 年版，第 524 页。

　　［34］群立：《北京市的人民警察》，《人民日报》1954 年 9 月 30 日。

　　［35］《滁县地方志》，方志出版社 1998 年版，第 852 页。

　　［36］《西安市志》，西安出版社 2000 年版，第 696 页。

　　［37］《当代中国的公安工作》，当代中国出版社 1992 年版，第 74 页。

　　［作者简介］钟金燕，政治学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。

　　* 本文为国家社会科学基金青年项目“国家治理现代化进程中的治安治理研究”（14CZZ038）的阶段性研究成 果。

　　［责任编辑：郑珺］

　　本文发表在《当代中国史研究》2018年第3期