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学术成果

【李文】以五年规划引领发展是我国的制度特色和制度优势

作  者
李文
发表/出版时间
2020年11月24日
学科分类
政治史研究
成果类型
论文
发表/出版情况
中国党政干部论坛
PDF全文

  编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是我们党治国理政的重要方式。2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,也是着眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的“十四五”规划的谋划之年。回顾和总结我国编制和实施中长期发展规划的历史,可以深切地体会到我国的制度特色和制度优势。 

  一、第一个五年计划的实施奠定了新中国的工业化基础 

  有计划地发展国民经济,是新中国成立后的既定方针。1950年6月召开的党的七届三中全会,标志着大局初定,全党工作中心已由革命战争转到经济建设。当时的设想是用三年至五年的时间恢复生产,然后进行大规模经济建设。此后突如其来的抗美援朝战争没有迟滞我国的国民经济恢复进程,随着朝鲜战场形势日趋稳定和国内财政收支状况逐步好转,1951年2月毛泽东在中央政治局扩大会议上提出“三年准备,十年计划经济建设”,不失时机地将有计划地开展经济建设的前景提到各级领导干部面前。这是一个着眼中长期发展的战略思想,据此中央人民政府财政经济委员会开始酝酿经济五年计划。1951年11月和1952年3月,先后向各地和各大区布置了编制长期计划的任务。1952年5月,中央提出“边抗、边稳、边建”的方针,与“三年准备,十年计划经济建设”的战略思想相衔接。这一年的下半年,鉴于朝鲜战场和国内经济恢复两个方面的形势日趋明朗,中央加快了第一个五年计划的编制工作,并于8月就计划草案向苏联征求意见并获得其明确的经济技术援助承诺。在此基础上,也是鉴于国内国营经济与私营经济之间的比例和“五反”运动后私营工商业性质上的变化,毛泽东开始明确提出提前向社会主义过渡的主张。同年11月国家计划委员会成立,由中央掌握重要物资的调拨与平衡计划,迎接大规模的经济建设的展开。到1953年6月毛泽东系统阐述过渡时期总路线的总体构想时,“一五”计划已经付诸实施半年之久了。

  由于缺乏经验,“一五”计划是边实施边编制边修改的,从1951年开始编制到1955年7月一届人大二次会议审议通过,历时四年,数易其稿,而且多次听取了苏联方面的意见。“一五”计划的基本任务是集中主要力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设,建立我国社会主义工业化的初步基础。从实际施工的150个项目看,军工企业有44个,钢铁、有色冶金等冶金工业企业20个,化工企业 7个,机械工业企业24个,煤炭、电力、石油等能源工业企业52个,轻工业和医药工业3个。通过这150个项目的建设以及为其配套项目的建设,能够在很大程度上改变我国工业布局不平衡的状态,建立起比较完整的基础工业和国防工业体系的框架,起到初步奠定社会主义工业化基础的重大作用。从实际效果来看,“一五”期间很好地实现了上述目标:新建了一些工业部门,尤其是在机械工业领域最为突出;基础工业部门得到大大加强,尤其是以鞍山钢铁公司为代表的钢铁工业获得飞速发展;纺织、食品、造纸等轻纺工业得到了很大发展,基本上能够满足人们的需要;兵器工业改变了不能生产重型武器装备的现状,初步建立了门类齐全、专业配套的现代工业体系,并且全面开展了制式化武器的试制生产;推动了现代技术向我国的大规模转移,奠定了我国现代技术的基础,对我国20世纪经济和社会的发展产生了深远的影响。

  “一五”计划决定将国家全部基本建设投资的58.2%用于工业基本建设,工业基本建设中的88.8%投入重工业建设,轻工业与重工业的投资比例为1∶7.3。可见,“一五”计划的实施不但开启了我国大规模工业化进程,也意味着我国由此走上了一条重工业优先发展的工业化轨道。通过工业化实现经济独立是我们党第一代中央领导集体的夙愿,优先发展重工业是受了苏联等一些国家成功经验的启迪,抗美援朝战争敌我双方悬殊的力量对比愈发强化了这一信念。1953年9月11日,周恩来在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四十九次常务委员会扩大会议上作总结发言时指出:“为什么要着重提出经济改造?因为经济是基础,其他都是上层建筑,如果经济不得到改造,新中国的政治、军事、文化都立不住。毛主席说过,我们的国家在政治上已经独立,但要做到完全独立,还必须实现国家工业化。如果工业不发展,已经独立了的国家甚至还有可能变成人家的附庸国。对于社会主义国家,我们能不能有依赖心理呢?比如由苏联搞重工业、国防工业,我们搞轻工业,这样行不行呢?我看不行。我国是一个近六亿人口的大国,地下资源很丰富,如果不努力建设自己的工业,特别是建设重工业,那就不能立足于世界。”(《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第151页)到1956年,因为有了“一五”计划实施的基础,党的八大明确提出建设“完整的工业体系”的目标,并据此对第二个五年计划乃至今后更长一段时期的工业化建设任务作出了安排。20世纪60年代初期,又进一步提出了建设“独立的完整的经济体系”的目标。对此,周恩来解释说:“经过一九六三至一九六五年三年过渡和一九六六至一九七五年十年规划,基本建立一个独立的国民经济体系。国民经济体系不仅包括工业,而且包括农业、商业、科学技术、文化教育、国防各个方面。工业国的提法不完全,提建立独立的国民经济体系比只提建立独立的工业体系更完整。”(《周恩来选集》下卷,人民出版社1984年版,第232页)结果,虽然经历了曲折,在十多年后我国还是如愿实现了“基本建立一个独立的国民经济体系”的目标,这是我国计划经济时期的一笔宝贵遗产,为改革开放新时期的工业化腾飞打下了坚实基础。

  二、高积累、低消费是计划经济时期计划约束的显著特征 

  我国计划经济时期在几乎是一张白纸的基础上,仅用5个五年计划的时间建立起一个独立的基本完整的工业体系和国民经济体系,这是一个了不起的成就,但也为此付出了不小的代价,“这些代价主要是,重工业的长期片面高速增长,导致经济比例关系的严重失衡。包括工农业失衡,重工业和轻工业失衡,工业和商业失衡,积累与消费比例失衡,从而使得经济激烈波动;长期片面高速发展重工业,容易导致粗放型经济增长方式。这就意味着,经济增长主要依靠经济要素投入的增长,而不是依靠技术进步和生产率的提高;经济效益低,环境严重污染和生态遭受破坏;此外,人民收入增加慢,生活水平低”(刘晓午:“周淑莲:如何看待前30年的工业化”,《中国经营报》2009年9月26日)。

  计划经济建设,最重要的是要处理好积累与消费之间的矛盾,通俗地讲,就是要注意把发展生产同改善人民生活恰当地结合起来。这一问题“一五”计划就处理得比较好。“一五”计划提出,在5年内,就业人数增加422万人,工人的平均工资增长33%,农村的购买力提高一倍。在“一五”时期,国家建设规模是相当大的,但是积累率在整个国民收入中的比重并不过高,5年平均积累率为24.2%,只比1952年提高了2.8%。在发展生产的基础上,全国工人和农民的消费水平都得到较大的提高。与1952年相比,1957年职工人数净增1673万人,全国职工平均工资增长42.8%,农民人均纯收入增长28.1%,居民平均消费水平提高34.2%。积累和消费的比例关系比较协调,激发了广大人民建设社会主义的积极性,有力地保证了工业化建设的顺利进行。(李文主编:《中华人民共和国社会史(1949—2019)》,当代中国出版社2019年版,第48、54页;刘国光主编:《中国十个五年计划研究报告》,人民出版社2006年版,第364、108页)“一五”时期我们有苏联的技术、人员和资金的大力援助,20世纪60年代中苏两党两国关系恶化之后我国失去了外来资金援助,经济建设完全依靠国内资金积累,然而此后的几个五年计划时期积累率非但没有降低,反而有不断加码的趋势:“二五”计划时期平均为30.8%,“三五”计划时期平均为26.3%,“四五”计划时期平均为33%,1976、1977、1978年分别为31.3%、32.3%、36.5%,而1965年发展中国家的平均积累率只有19%—24%。(简新华、叶林:“改革开放前后中国经济发展方式的转变和优化趋势”,《经济学家》2011年第1期;世界银行:《1989年世界发展报告》,中国财政经济出版社1989年版,第149页)如此高的积累水平势必大大压缩居民的消费,加之这个时期的积累内部非生产性积累只占不足二三成的比重,造成基本建设规模过大,国民经济比例严重失调,社会建设欠账太多,居民生活日常消费品长期处于短缺状态。

  早在三年困难时期,积累率过高的弊端就已经暴露无遗,党和国家领导人对此也进行了反思。如1961年7月国务院副总理兼国家计划委员会主任李富春在全国计划会议上讲话指出,马克思早讲过,任何再生产都必须既要包括生产的消费,也要包括个人的消费;既要包括资本的流通,也要包括一般商品的流通。就是说,搞生产和扩大再生产,不仅要有设备、动力、交通和原材料问题,还要有吃饭、穿衣问题。毛泽东赞同李富春所说的解决积累和消费的矛盾,指出要掌握两个原则,一是真正以农业为基础,按农、轻、重的次序来安排;二是要每年使人民生活有所改善。1962年3月,周恩来在全国财经工作会议上即兴作了一副对联,上联是“先抓吃穿用”,下联是“实现农轻重”,横批“综合平衡”。同年7月,李富春在领导制定1963年的国民经济计划时,强调在恢复发展农业的基础上,逐步改善人民的吃穿用,调整物价和工资,提高人民生活水平。国家计委根据这个意见,草拟出1963年计划方案。这一年12月底李富春致信毛泽东谈长期规划问题,其中提出争取在十年内使人民生活的改善前进一大步。1964年4月底,国家计委提出了《第三个五年计划(1966—1970)的初步设想》。由于这个《设想》是以基本解决人民的吃穿用为中心的,因此人们把它简称为“吃穿用计划”。可惜“三五”计划的这一设想,很快就被国内外形势变化打乱。 

  三、从计划到规划:国民经济管理体制的重大转变

  “文化大革命”结束后,社会上经过反思普遍意识到“勒紧裤带搞建设”只能是一时之需,绝不是长久之计,需要妥善处理增加国家积累同改善人民生活的关系,切实将人民群众的当前利益与长远利益很好地结合起来。对此,1978年3月10日,邓小平在国务院的一个会议上指出:“干社会主义,要有具体体现,生产要真正发展起来,相应的全国人民的生活水平能够逐步提高,这才能表现社会主义制度的优越性。”

  党的十一届三中全会后,我国开启的经济体制改革一直是循着市场化的思路推进的,当然对市场化的目标经历了一个由模糊到逐步清晰的过程,从一开始的大幅缩减国家指令性计划、相应扩大指导性计划的范围和比重,到逐步建立起社会主义市场经济的基本框架,政府逐渐从微观经济领域退出,让市场逐渐在资源配置中起决定性作用。表现在中长期规划的制定上,从“六五”计划开始有别于前几个五年计划,除了国民经济发展的安排以外,还新增了社会发展方面的内容,表明在经济和社会的发展战略上,从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长,开始转向以提高经济效益为中心,注重农轻重协调发展,注重经济、科技、教育、文化、社会的全面发展。从“七五”计划开始提出比较完整的目标体系,不仅提出了明确的生产、建设、科教文卫、人口等的发展目标,而且充分重视了产业结构、地区布局、投资结构、对外关系以及经济体制改革等重大战略性问题,重视了发展生产和改善人民生活、数量和速度的增长与效益等方面的关系,提出了具体的方针政策和措施。“八五”计划期间明确了20世纪90年代经济体制改革的基本思路和指导方针,彻底挣脱了社会主义是计划经济、资本主义是市场经济的思想禁锢,伴随经济体制的市场化改革进一步明确了国家计划的指导性质,计划部门从侧重于用行政手段管理微观经济活动,转向研究发展战略、重大方针政策,制定中长期规划,引导和调控全社会经济活动。从“九五”计划开始更是明显体现出计划的宏观性、战略性和政策性,计划指标总体上是预测性、指导性的,着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施,提出反映经济社会发展和结构变化的总量指标,以及若干具有全局意义的重大项目,其他一些指标和项目在今后的年度计划中安排,这种重大的计划理念和性质转变为后来计划转变为规划奠定了基础。直至“十一五”完成了这一过渡,将中长期计划更名为中长期规划。(刘瑞:“从计划到规划:30 年来国家计划管理的理论与实践互动”,《北京行政学院学报》2008年第4期)这一过渡的完成,标志着社会主义市场经济体制在国民经济管理体系中的确立。经过市场化改革,国民经济管理更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,更加注重将经济发展与民生需求相对接,更加注重经济社会协调发展,从而将发展的成果更加充分地体现在了人民物质生活和精神生活的改善之上。

  四、以规划引领发展体现了我国的制度优势 

  在资本极度匮乏和资源严重稀缺的国情下,实现工业化很难通过自发的市场调节实现,必然要求加强国民经济的计划性,统筹各方面的资源,确保大规模工业化建设所需要的资金积累。新中国成立后,我们用极短的时间恢复了国民经济,随后不失时机地开启了大规模工业化建设,完成了向社会主义的过渡,通过实施第一个五年计划基本确立了工业化基础,通过实施第二个至第五个五年计划建立了独立的基本完整的工业体系和国民经济体系,同时达到了比较突出的人类发展水平。历史已经证明,这些成就的取得与新中国的社会主义制度优势是分不开的。改革开放以来,虽然我国的经济体制发生了深刻变化,计划管理体制也随之经历了市场化改革,指令性的计划变成了指导性的规划,但是我国的社会主义制度优势没有丢,公有制经济依然占据主体地位,我们依然具备计划或规划管理国民经济的基本条件。社会主义市场经济体制确立后,矫正市场失灵弥补市场缺陷是计划或规划管理的重要职能,所以党的十八大以来我们提的是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”。应当说,在社会主义市场经济条件下,处理好政府与市场之间的关系,是我国发挥好制度优势的关键所在。

  我国市场化改革以来,由于国家规划或计划在宏观调控体系中依然保持引领地位,因而不但能够继续体现集中力量办大事的优势,更重要的还在于确保了执政党意志的贯彻实施和发展目标的连续性,这在其他任何资本主义国家都是办不到的。

  早在半个多世纪以前,新中国第一代中央领导集体就提出过一个经济发展“两步走”设想:“第一步,建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系;第二步,全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化,使我国经济走在世界的前列。”(《建国以来重要文献选编》第19册,中央文献出版社1998年版,第483页)从“三五”计划开始,这个“两步走”的设想就明确地成为发展国民经济长期规划的一个重要目标。改革前夕,第一步设想已经基本实现了,但是距离第二步设想的目标还差得很远。于是,邓小平针对第二步设想提出了一个更加切合实际的“三步走”发展战略:“第一步在80年代翻一番。以1980年为基数,当时国民生产总值人均只有250美元,翻一番,达到500美元。第二步是到本世纪末,再翻一番,人均达到1000美元。实现这个目标意味着我们进入小康社会,把贫困的中国变成小康的中国。那时国民生产总值超过万亿美元,虽然人均数还很低,但是国家的力量有很大增加。我们制定的目标更重要的还是第三步,在下世纪用30年到50年再翻两番,大体上达到人均4000美元。做到这一步,中国就达到中等发达的水平。”(《邓小平文选》第3卷,第226页)党的十二大报告正式把邓小平提出的20世纪末实现小康目标的构想确定为今后20年中国经济发展的战略目标,并落实到了“七五”至“九五”三个五年计划,即“从1981年到本世纪末的20年,力争使全国工农业的年总产值翻两番,即由1980年的7100亿元增加到2000年的2.8万亿元左右”。报告指出:“实现了这个目标,我国国民收入总额和主要工农业产品的产量将居于世界前列,整个国民经济的现代化过程将取得重大进展,城乡人民的收入将成倍增长,人民的物质文化生活可以达到小康水平。”(《十二大以来重要文献选编》上,人民出版社1986年版,第14页)20世纪末“三步走”战略前两个目标基本实现后,1997年我们党又及时将第三步目标和步骤进一步具体化,作出新的战略规划,即:在21世纪前50年,我们的目标是,第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番,使人民的小康生活更加富裕,形成比较完善的社会主义市场经济体制;再经过十年的努力,到中国共产党建党100年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善;到21世纪中叶新中国成立100年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。党的十六大前后将这个新战略中的前两步明确为“全面建设小康社会”,党的十八大要求按时“全面建成小康社会”,党的十九大又在决胜全面小康之际分两个阶段安排了2020年至21世纪中叶全面实现现代化的建设目标。由于我国改革开放以来国家五年规划或计划的制定和颁布逐步规范化,一般是先由中共中央提出未来5年的发展建议,然后与各民主党派充分协商,再在全国范围内征求意见,在此基础上由国务院制定规划草案,再交全国人大审议,经全国人大审议通过后由政府及其他机关在全国实施,这样就确保了国家战略的连续性稳定性,一张蓝图绘到底,一任接着一任干。新世纪以来的几个中长期发展规划,充实的、更新的都是新阶段新安排新目标,贯穿下来的是“两个一百年”奋斗目标,鲜明体现的是中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。国际上总有人问“中国共产党为什么能”,也许这里就潜藏着一个重要答案。

  如今,我们即将完成“十三五”规划的既定目标,迎来“十四五”规划的开局之年。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。新近召开的党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确了未来5年经济社会发展的指导思想、基本原则、目标要求、主要任务和重大举措,描绘了到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。这是贯彻落实党的十九大战略安排的重大任务,是统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的现实需要,是持续发挥中国特色社会主义制度优势的重要途径。正像习近平总书记在十九届五中全会之后中共中央召开的党外人士座谈会上指出的:“制定好‘十四五’规划建议,将为编制规划纲要提供依据,向社会传递未来5年我国发展的主要目标、优先领域、重点任务,有利于引导全社会汇聚共识、凝聚力量,推动我国经济社会发展不断取得新的更大成就。”

  (作者系中国社会科学院当代中国研究所社会史研究室主任)