【王丹莉】新中国央地财政关系的奠基：统一财经及其制度调整

　　1949年新中国的成立结束了自鸦片战争以来中国混乱与分裂的局面，但成立之初的新中国面临着非常复杂和严峻的经济形势。为了解决财政赤字攀升、通货膨胀、币值不稳、投机盛行等问题，中央人民政府政务院（以下简称政务院）于1950年3月下发了《关于统一国家财政经济工作的决定》。这一决定是新中国成立初期中央人民政府最重要的经济决策之一，统一全国财政经济工作（以下简称统一财经）的推进使得财政、金融、贸易等重要的财经领域迅速建立起高度集权于中央人民政府的管理体制。

　　与关于新中国经济发展历程中其他一些重要历史事件的讨论相比，专门以统一财经为研究对象的成果数量并不算多。一些学者对统一财经的演进轨迹进行过系统梳理，如匡家在讨论了1947年4月华北财政经济会议召开至1950年3月中央对于统一财经的推进。齐守印等追溯了华北财经办事处、中共中央财政经济部和华北财经委员会在推进统一领导各解放区财经工作中发挥的作用，并以此为基础讨论了新中国成立后的统一财经。李海等详尽记述、回顾了新中国成立前后的两次财经会议，对统一财经的决策过程、措施和步骤进行了探讨。此外，一些专题性或综合性的财政史、经济史著述也涉及统一财经这一重要决策的原因、内容及影响等方面内容。

　　既有研究为我们理解统一财经的酝酿过程与主要内容提供了重要的资料和帮助。在此基础上，本文尝试对统一财经过程及政策调整进行讨论，进而分析其在新中国成立初期央地财政关系中所产生的重要作用。

一、统一财经：集中管理体制的建立

　　新中国成立前，各解放区的财政收支、货币发行相对独立，直至新中国成立前的一两年各解放区之间才有少数军用品和物资的调拨。但从解放战争后期开始，中共中央便开始加强对各解放区的财经工作进行统一调整，以便逐渐建立起统一的财经体制。

　　1947年4月，华北财经会议明确强调：“在组织领导方面，为着适应战争和经济发展的需要，必须逐渐从分散走向统一”；并对各地区人民负担、供给标准进行“统一规定”，对各地区货币发行、经济建设进行“统一计划”，在此基础上努力实现“各解放区财政经济工作的进一步的统一”。1948年4月，华北各解放区金融贸易会议在石家庄召开，会议再次提出“制订统一的政策和行动计划”，指出：“石家庄解放后，华北各解放区大体上已经联成一片，各区间的经济联系日益密切，已有可能和必要从分散的地方经济，逐渐发展走向统一的国民经济”。

　　自1949年初起，中共中央开始以更大力度统筹协调各解放区的财经工作。3月，《中共中央关于财政经济工作及后方勤务工作中若干问题的决定》明确规定：“各解放区的财政收支概算，均须送交中央审核，但对新区初期不作严格要求”；“各老区的关税、盐税、统税，应有步骤地分别由中央统一管理”。7—8月，上海财政经济会议也对“统一财政经济、控制市场物价提出了具体措施和步骤”。这些都为后来政务院财政经济委员会（以下简称中财委）统一领导和推进全国财经工作奠定了坚实基础。

　　新中国成立初期，财经混乱的局面是党和政府必须解决的经济工作难题之一。中央人民政府一方面要确保战争经费，另一方面又要着手恢复国民经济，支出需求不断增长。中央人民政府收支脱节的财政困境以及剧烈的金融物价波动成为统一财经决定最终出台的催化剂。

　　1950年3月3日，政务院通过《关于统一国家财政经济工作的决定》（以下简称《统一财经的决定》），这是统一财经的纲领性文件，强调“关键在于节约支出，整顿收入，统一财政收支的管理”。其核心内容包括以下几个方面：第一，在全国范围内统一编制、清理物资。全国各地清查所得的所有物资都必须由中财委统一调度使用。第二，对当时政府最主要的财政收入来源——公粮和税收做出严格规定：关于公粮，“全国各地所收公粮，除地方附加粮外，全部归中央人民政府财政部统一调度使用”，省及省以下各级政府，不经批准“不得支取公粮”，各省亦不能拒绝中央政府关于调拨公粮在各地之间进行调剂的命令。关于税收，“除批准征收的地方税收外，所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用”。同时，公粮征收额（包括地方附加公粮征收额）以及税则、税目、税率，均由财政部提交政务院决定，各地“不得增减和变动”。第三，推进贸易经营的统一：“各地国营贸易机构业务范围的规定与物资调动，均由中央人民政府贸易部统一负责”，“凡属中央人民政府贸易部所属国营机构每日售得的现金，必须逐日解缴国库，不得挪用延缴”。第四，凡属国家所有的工厂企业，须由中财委厘清其管理责任。国家所有的工厂企业均须向政府解交折旧金和利润。第五，由人民银行总负责国家现金调度，增设分支机构代理国库，并统一管理外汇牌价与外汇调度。所有军政机关、公营企业的现金，除少量留用外，“一律存入国家银行”。

　　在《统一财经的决定》发布的当日，《中央金库条例》出台，根据这一条例，“凡一切国家财政收入，均须由经收机关照规定期限全部缴纳同级金库，除有特别规定者外不得坐支抵解及自行保管”。这些规定意味着全国的财政收入将被严格集中在中央政府手中，而地方各级政府无权自行支配。同月，《政务院关于统一管理一九五○年度财政收支的决定》发布，这一决定对如何建立全国统一的财政管理体制做出了更为详尽具体的规定，在财政收入集中由中央掌握的同时，各项财税制度、供给标准也将由中央统一规定，“税收制度、财政收支程序、供给工资标准、行政人员编制及全国总预决算，均由中央人民政府财政部根据中央人民政府委员会批准的全国财政收支总概算会商有关部门统一制定或编制”。

　　由此，集中统一的财政收支以及财政管理体制建立起来。统一财经完成了财政收支上的统一，彻底改变了此前各解放区财政自收自支、分散管理的状态，建立起高度集权于中央人民政府的、统收统支的管理模式。虽然地方的机动性可能会因此受到影响，但为了避免由于财经管理不统一而导致的“金融物价大乱所产生的困难”，“部分服从全体，地方服从中央”成为各地、各级军政部门必须遵守的原则。一些省市1950年财政收入的上解比例可以反映出中央财政统一的力度，河北、天津、河南的上解比例达到了80%以上，浙江、湖北、江西、山东等省份的上解比例在70%—80%之间，湖南、四川、陕西等省份的上解比例也达到了60%以上，这与统一财经前各地各自为政而中央入不敷出的局面形成了鲜明的对比。

　　财力的高度集中迅速缓解了中央人民政府财政赤字居高不下的困境，有利于实现其对财政资源的有效控制和合理分配。统一财政收支之后，可以做到“除乡（村）及城市市政附加等收入及乡村村政小学和城市小学县简易师范经费等支出外，其他所有的收入与支出，均统一由中央按照预算和编制支配收支”，中央人民政府隔日可得“全国各主要城市和各项主要税收的报告数字”，隔旬可得“全国所有较小城市，乡村以及较小关卡、盐场的收入报告”。

　　统一财经对中央政府财政收支的平衡几乎起到了立竿见影的效果。1950年4月12日，政务院副总理陈云在全国政协第一届常委会第四次扩大会议上指出：“从今年三月份起，再经过几个月努力，全国财经情况有好转可能，收支将接近平衡”；“去年每月平均赤字有百分之六十五点八，现在则不到百分之五。去年用出去的，三个中有两个是赤字，只能靠发钞票，现在则赤字很小”。

二、统一财经后的政策调整

　　如前文所述，统一财经高度强调统一和集中，这既是中央人民政府在全国范围内建立统一的、规范的财经制度的要求，也是解决国家财政赤字与物价波动的重要途径。但值得关注的是，统一财经是在不断调整过程中推进的。《统一财经的决定》颁布后的政策调整主要体现在以下三个方面：

　　（一）调整工商业背景下的税收整顿

　　为了增加中央人民政府的财政收入与回笼货币，加大税收征管力度甚至突击征收成为统一财经初期各地工作的一个重点，这在加速财政收支统一、增加国家财政收入的同时也带来了一些问题，比如在税收征管工作中存在“强调完成任务多，照顾各方面较少”的情况，对恢复生产和物资交流一时产生不利影响；同时，一些货物税的税种、税率、税目和手续的规定也有不尽合理之处。这一时期，由于多种因素的影响，工商业一度萧条停滞，不少私营工商业陷入需求不足、生产停滞甚至面临倒闭的困境，而统一财经过程中城市税收的大幅度增加、公债的摊派、银根的收紧等快速回笼货币的办法的实施并不利于私营经济的恢复。

　　为了解决财税政策实施过程中各地反映相对集中的“任务重，税目多，手续繁”等问题，同时也是为了配合对工商业的第一次调整，在统一财经决定出台后不久，中央人民政府就开始了整顿税收的工作。1950年5月底，财政部召开第二届全国税务会议，“会议的目的在于调整税收，检讨目前税收工作中所存在的缺点，并规定改正缺点的办法，使税收更加合乎简化税制和合理负担的原则”。中央的指导思想很明确，正如毛泽东在1950年6月中共七届三中全会上的书面报告所指出的：“巩固财政经济工作的统一管理和统一领导，巩固财政收支的平衡和物价的稳定。在此方针下，调整税收，酌量减轻民负”。

　　中央对税收的调整主要体现在两个方面：一是调整了原定的税收计划，不同程度地缩减了各地区的税收任务。二是对统一财经初期推行的税制进行完善。1950年3月《统一财经的决定》中税则、税目、税率以及公粮征收额统由“财政部提交政务院决定”的要求没有变，地方政府仍须遵循中央政府确定的标准，但为了方便征收并减轻地方政府的征税负担，中央对税种、税目进行了更大力度的合并，同时下调了税率。

　　根据第二届全国税务会议的决定，1950年的全国税收任务由之前中央原计划的18327万个折实单位（粮食百市斤，下同）下调至16310万个折实单位，减少了11%左右。关外地区（东北和内蒙古）的税收计划没有缩减，关内地区的税收任务计划由原来的15767万个折实单位下调至13750万个折实单位，华东、中南、西南、西北各区以及中央直辖省市的税收任务均有不同程度的下调。在这次调整中，税种由1950年初提出的14个减少为11个，货物税的税目大幅度缩减，多数税种的税率都有所下调，少数税种虽然税率保持不变，但不同程度地提高了起征点。为了进一步规范各地的税收征管，1950年12月，新的《货物税暂行条例》《工商业税暂行条例》出台，财政部相继发布了两个条例的施行细则。随后很快公布的还有屠宰税、利息所得税、印花税和特种行为消费税的暂行条例。

　　除了城市税收，农业税税率同样有所下调。1950年5月，政务院《关于一九五○年新解放区夏征公粮的决定》明确要求：“夏征国家公粮，以大行政区为单位，征收总额平均不得超过夏收正产物总收入的百分之十三；地方附加以省为单位，不得超过国家公粮征收额的百分之十五”。这比同年2月底政务院《关于新解放区土地改革及征收公粮的指示》中所规定的新区征收公粮不得超过农业总收入17%的要求又有所下降。税收政策的调整不仅体现在税制的细化和税负的减轻上，还体现在税收征管方式的完善上。在调整税收后，对于有健全会计制度的工商业企业，主要采用自报查账依率计征的方法来征收工商业税。这一方式减少了地方税收征收的任务和压力。因为在实行依率计征之前，农业税和工商业税的征收方法更多的是采用根据各地情况分配任务的方法，造成一些地区“任务与政策矛盾”的问题。而依率计征使纳税人与征税者对税收负担都有了稳定明确的预期，一切按照法令规章执行。

　　在调整税收的同时，此前一再紧缩的银根亦开始有所放松。这些举措在减轻地方征税压力的同时，也推动了各地工商业经营状况的好转。

　　（二）划分收支与分级管理的酝酿

　　如何调整中央与地方之间的财政关系是新中国成立初期党和国家领导人高度关注的重要议题之一。为了迅速克服财政赤字攀升、物价波动等经济困难，中央人民政府通过统一财经建立了高度集权的财政体制。与此同时，在这一体制下中央政府也非常关注地方政府的相关诉求，注意强调因地制宜，避免中央政策出现“水土不服”的现象。1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议讨论并通过了《一九五〇年度全国财政收支概算》《关于发行人民胜利折实公债的决定》等，毛泽东主持会议并发表讲话，指出：“应该统一的必须统一，决不许可各自为政，但是统一和因地制宜必须相结合”。

　　1949年12月28日，陈云在给华东财政经济委员会的电报中提道：“目前许多地区是新解放区，实行财政、税收、公粮、贸易及各主要经济部门管理的基本统一，在工作进度上是带跃进性的，一定有许多困难”。这就表明，中央在做出统一财经决定的过程中已经意识到各级政府可能会遇到的困难。1950年2月，全国财政会议确立了国家财政收支统一管理的工作方针。中央人民政府委员会副主席朱德在会上指出：“财政的统一是我们多年来争取的事”，“今后我们必须在统一的基础上来建设全国的财政”。同时，他又认为不能过分强调中央集权，提出将来要建立中央、省、县三级财政体制的设想。1951年7月，朱德写信给毛泽东并转中财委，对编制“一五”计划提出了自己的意见：“我们对划分地方预算的巨大经济和政治意义，现在还认识不足。划分出地方预算，至少有这样几个好处：一是可以扩大国家财政收入，二是可以节约国家开支，三是可以解决地方开支的需要，四是可以帮助地方发展工业。因此，必须逐步而又迅速地实现地方财政和区乡财政”。由此可见，中央并没有打算持续推行统收统支的财政体制，而是以此为过渡建立起三级财政体制。

　　根据1950年3月《统一财经的决定》的要求，地方政府所推行的实际上是“收支两条线”的财政制度，即地方政府的预算收入与预算支出之间没有直接联系，一切收支项目由中央政府统一安排。除了少量经中央批准的地方税收与零星收入之外，“其他各项收入，包括公粮、关税、盐税、货物税、工商业税、国营企业收入、公债收入等”一律上解中央，而各级地方政府的财政支出也由中央进行统一的审核并逐级拨付。同年9月，《政务院关于编造一九五一年度财政收支预算的指示》中明确指出：“一九五一年度的财政体制，决定在统一集中的总方针下采取中央、大行政区、省（市）三级的分工管理制度”。指示还对中央和大行政区及省（市）的财政收支做了初步划分：“关税、盐税、货物税，中央直接经管的企业利润和折旧基金专卖利润，清理仓库收入，中央级的行政司法规费及罚没收入，均划为中央收入”，“印花税，交易税，存款利息所得税，屠宰税，使用牌照税，房地产税，特种消费行为税，大行政区、省（市）以下经营的企业利润和折旧，公用事业收益，各种行政司法等规费收入，分别划归大行政区及省（市）的收入”。虽然当时重要的财政收入来源依然无一例外地被列为“中央收入”，但这一指示中也提出了对于农业税和工商业税在必要时“可分别划拨适当的一部分归大行政区和省（市）掌握使用”的原则。

　　统一财经后，地方政府确实面临着财政收支上的压力。1950年12月，中南行政委员会财政经济委员会（以下简称中南财委）因为入不敷出请示中央，向中央提出了关于财政制度调整的建议：一是“采取中央、地方划分税目办法，即关、盐、统三税归中央收入，其余各税概归地方”；二是“如不赞成上述方案，则请将土产税、屠宰税及特种行为消费税，完全划给中南与省级收入，并以工商业税附加、屠宰附加、房地产税附加等划归县市财政收入”。对此，中财委批复“原则上同意，但仍不赞成立即实行”，一方面是因为“局势未定”，另一方面是因为“对收入尚未摸着规律不敢包”。中南财委的想法不是特例，在很大程度上代表了地方政府的共同诉求。统一财经使得地方财政收入高度集中于中央，因此很多地方因财政收入减少而导致投资受限、各项工作开展受到影响。而中央政府也注意到了此问题，不论是对于分级管理的推进，还是对于因地制宜的强调，其实都是对地方政府财政诉求所做出的回应。

　　（三）“统一管理下的因地制宜”

　　1951年2月，全国财政会议讨论了关于财政收支系统划分的问题。3月29日，《政务院关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》公布，根据这一决定，“自一九五一年度起，国家财政的收支系统，采取统一领导分级负责的方针。实行下列三级制：（甲）中央级财政；（乙）大行政区级财政；（丙）省（市）财政”。高度集中的统收统支由此正式转变为中央统一领导下的初步的分级管理。与此同时，这一决定也列出了具体的财政收入分配方案，一个值得注意的变化是，财政收入被明确划分为中央财政收入、中央与地方的比例解留收入、地方财政收入三类。在1950年9月的《政务院关于编造一九五一年度财政收支预算的指示》中，货物税与工商业税均被列为中央财政收入，而在1951年3月《政务院关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》中，货物税与工商业税被列为“中央和地方的比例解留收入”。在此基础上，中央与地方将按照一定的比例分成。1951年的财政体制同1950年的财政体制相比，在预算管理上，由收支两条线改为收支挂钩，地方有了自身的收支范围，地方财政可以从本地区组织的收入中留用一部分抵充自身的财政支出。和统一财经初期高度集中于中央政府的财政收支相比，地方财政有了一定的自由度。而实行“统一领导分级负责”，既是为了减轻中央的“机关行政事务负担”，也是为了适当照顾和解决“地方上的若干困难”。

　　为了照顾地方的财政需求，1951年3月31日，政务院下发《关于进一步整理城市地方财政的决定》，鼓励地方政府发展生产、经营相关企业，为地方政府尤其是市级政府的财政收入提供可靠保证。4月4日，陈云在中国共产党第一次全国组织工作会议上做了题为《一九五一年财经工作要点》的报告，要求做好“统一管理下的因地制宜”，并指出：“集中统一和因地制宜，这两方面要同时兼顾”；“我们的方针是巩固财政经济工作的统一管理和统一领导，巩固财政收支的平衡和物价的稳定。现在要分一点权给地方，这样做既无害于全局，又有利于地方”。5月，政务院通过并公布《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，指出：“现在完全有必要，而且已有可能，在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下，把财政经济工作中一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府”。这一决定是在保证政策、方针、重要计划、重要制度在全国统一的前提下，将包括地方工业、财政、贸易、交通事业等在内的一部分财经业务或国营企业交由地方管理，通过适当赋予地方一定的经济管理权限增强了地方的自主性。

　　此外，中央在财税政策方面也给予地方政府一定的决策空间。以农业税为例，1951年中央允许各地根据自己的实际情况制定合适的农业税率。根据财政部的统计，各大行政区都根据自身情况拟订了税率，其中东北3种、华北2种、内蒙古1种、华东3种、中南3种、西南3种、西北3种，如将其中相同的税率并作一种计，则一共有15种农业税率，同一个大行政区内甚至同一省（自治区）内亦允许不同的税制税率。同年8月，财政部《关于编造1952年度预算的指示》中还提出了将农业税等也改为中央、大行政区和省（市、自治区）的比例解留收入，这些与统一财经之初的做法都已明显不同，体现了中央对地方财政收支的照顾。

　　和《统一财经的决定》推行初期相比，1951年中央人民政府采取的诸多举措都体现出中央在财经管理方面对地方适度放权的政策倾向。1951年的财政概算几经调整，从概算数据来看，在酝酿大规模工业化建设和抗美援朝战争仍在继续的背景下，中央人民政府实际上仍面临着巨大的财政支出压力。按照当年3月调整后的预算，国家财政赤字98187.58亿元。为了减少银行的货币发行并解决财政赤字，中央决定从税收上想办法。6月25日，中共中央下发《关于决定今年农业税提高一成的问题给各中央局负责同志的指示》，指出：“中央三月财政会议所决定的税收超额部分比例留成办法不予变更，上缴任务仍以三月财政会议所定者为准，新增加税收任务亦在比例留成之列。但要求各地负责同志对留成数（估计在三万五千亿元以上）撙节控制使用，经常能掌握一半在手，以备中央在财政上发生严重困难时向各地借用”。根据财政部7月的预算，中央政府财政收入（733077.30亿元）占全国财政收入（999387.66亿元）的比重为73.35%。就财政收入而言，地方上解中央的仍是绝对多数，但和统收统支时相比，地方财政收入与支出的挂钩以及一定比例的收入留成（而不是全部直解中央金库）、固定的地方财政收入的明确还是在一定程度上增强了地方的财政自主性。

三、余论

　　统一财经是新中国成立初期最值得关注的经济决策之一。从最直接的动因来看，新中国成立之初统一财经是为了减少中央人民政府的财政赤字、抑制市场上剧烈的金融物价波动。通过财政收入与财政管理权的集中，中央人民政府的支出压力得以快速缓解，这从根源上避免了大量增发货币，有效解决了当时的通货膨胀、币值不稳、投机盛行等经济难题。统一财经实现了其推动国家财政经济好转的目标，同时也是新生的人民政权对各项财经制度进行构建与规范的过程。统一财经的实施完成了对中央政府与地方政府权责的最初界定。值得注意的是，统一财经在实施过程中经历了不断的制度调整。

　　这些制度调整意味着统一与集中并不足以概括新中国成立初期央地财政关系的全部特征，中央人民政府此时已经开始了兼顾集中统一与因地制宜的尝试和努力。统一财经后的调整带来了一些积极的影响。比如，在中央整顿税收之后，很多地区的农业税和工商业税反而超额完成了任务；而在分成收入的激励下，虽然地方政府也表现出了“计划收入偏低、要求留成偏高”等问题，但其对于税收征管更为用心，最终保证了税款的顺利征收，实现了税收总收入的增长。

　　由于抗美援朝等因素的影响，财政资金实际上仍主要集中在中央，地方的财力和财权并不大。因此，受当时战争、经济发展水平等客观条件的限制，中央对地方财政需求的照顾仍然有其限度。随着后来“一五”计划和大规模工业化建设的启动，如何有效地调动、集中所有的物力财力仍是中央人民政府必须面对和解决的问题之一，所以，高度集中的财政体制并不会发生根本性的改变。统一财经后的调整与变化只是新中国财政体制分级管理的一个开端。中央的政策如何制定才能既有利于整体利益和全局发展，又能照顾到局部需求、调动地方政府的积极性，从这时起就一直是新中国经济发展进程中的核心命题之一。

　　［作者简介］王丹莉，经济学博士，副研究员，当代中国研究所，100009。

　　本文发表在《当代中国史研究》2021年第1期，注释从略，引用请参考原文。